III SA/Wr 415/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant Adam Sak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi D. S.-G. na decyzję Wojewody D. z dnia 22 czerwca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie anulowania materialno-technicznej czynności zameldowania S. S. na pobyt stały I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta O. z 4 kwietnia 2006 r. Nr [...]; II. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2006 r. Nr [...] Burmistrz Miasta O. - powołując art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych - odmówił wymeldowania S. S. z mieszkania przy ul. P. [...] w O. Organ meldunkowy I instancji ustalił bowiem, iż w/w mieszka w przedmiotowym lokalu. Wojewoda D. - ponownie rozpoznając sprawę, wobec skutecznie wniesionego odwołania - decyzją z dnia 22 czerwca 2006 r. Nr [...] uchylił powyższą decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie anulowania czynności materialno-technicznej zameldowania S. S. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek D. S.-G. o anulowanie materialno-technicznej czynności zameldowania S. S., stąd organ I instancji winien był wydać decyzję w tym przedmiocie. Podniesiono, że podstawą prawną do weryfikacji prawidłowości czynności zameldowania jest art. 47 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wojewoda D. uznał jednak, że skoro stan faktyczny sprawy został wyjaśniony to organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę w przedmiocie wniosku zgłoszonego przez D. S.-G. W dalszej części uzasadnienia przywołano art. 5 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności (...), ustanawiający obowiązek meldunkowy, oraz wyjaśniono pojęcie "pobytu stałego" zawarte w art. 6 ust.1 powołanej ustawy. Organ II instancji wywodził, że przepisy powołanej ustawy nie uzależniają zameldowania od zgody właściciela lokalu, brak zaś potwierdzenia przez właściciela lokalu faktu pobytu danej osoby skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego. Wskazano też, że właścicielowi lokalu, kwestionującemu legalność pobytu w tym lokalu danej osoby przysługują inne środki prawne, w tym powództwo o eksmisję. Przyjęto zatem, że skoro S. S. mieszka w przedmiotowym lokalu to brak potwierdzenia na formularzu zgłoszeniowym przez współwłaściciela lokalu faktu jej pobytu oraz sprzeciw współwłaściciela lokalu na dokonanie takiego zameldowania nie uzasadniają zgłoszonego żądania. W konsekwencji odmówiono anulowania czynności materialno-technicznej zameldowania S. S. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem D. S.-G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. Domagała się w niej uchylenia decyzji Wojewody D. W ocenie skarżącej w postępowaniu o uchylenie czynności materialno-technicznej zameldowania badaniu powinno podlegać nie tylko to czy dana osoba w konkretnym lokalu obecnie faktycznie przebywa, ale także czy przebywa tam zgodnie z wolą współwłaściciela. Podnosiła przy tym, że nie wyrażała i nadal nie wyraża zgody na zameldowanie S. S. Zameldowanie zaś w/w pozbawia ją posiadania własnej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny - kontrolując legalność zaskarżonej decyzji - rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd, w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż wskazane przez skarżącą. Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 32, poz. 174 ze zm.) - jak wskazuje na to jej art. 1 ust. 1 i ust. 2 - normuje ewidencję ludności, przy czym ewidencja ta polega m.in. na rejestracji danych o miejscu pobytu osób. Art. 4 powołanego aktu ustawy stanowi o obowiązku meldunkowym, polegającym m.in. na zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy. Pobytem stałym - w myśl art. 6 ust. 1 ustawy - jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania w niniejszej sprawie decyzji, według art. 9 ust. 1, przy dopełnianiu obowiązku meldunkowego należało przedstawić dowód osobisty, a w uzasadnionych przypadkach inny dokument pozwalający na ustalenie tożsamości. Zgodnie zaś z ust. 2a art. 9 przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu. Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być umowa cywilno-prawna, wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna, orzeczenie sądu lub inny dokument poświadczający tytuł prawny do lokalu. Spełnienie powyższych wymogów powoduje, że zameldowanie dokonywane jest czynnością materialno-techniczną. Wskazuje na to treść art. 47 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania lub wymeldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym. Nie ma wówczas wymogu przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji. W art. 9 ust. 2 b wskazano przy tym jednoznacznie, że zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Tym samym zameldowanie nie wymaga posiadania praw do lokalu, ale i nie dowodzi praw do lokalu, w którym zameldowania dokonano. Konieczność zameldowania danej osoby - w razie jej pobytu w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem, o ile pobyt ten łączy się z obiektywnym zamiarem tej osoby stałego tam pobytu - zachodzi zatem także wtedy, gdy właściciel (lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu) nie potwierdzi pobytu osoby wnoszącej o zameldowanie czy wręcz nie wyrazi na powyższe zgody. Zwrócenia uwagi wymaga nadto przepis art. 47 ust. 2 ustawy. Stanowi on, że jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy. Przyjąć przy tym należy, iż wątpliwości tego typu zachodzić mogą np., gdy brak jest stosowanego potwierdzenia pobytu - o którym mowa w cytowanym wyżej art. 9 ust. 2a ustawy. Przedmiotem rozstrzygnięcia tych wątpliwości (decyzją administracyjną) jest jednak jedynie wyjaśnienie materialnoprawnych przesłanek zameldowania (dla przypomnienia: przesłanką tą jest pobyt z zamiarem stałego pobytu), zaś prawidłowość wypełnienia formularza zgłoszenia meldunkowego nie jest przesądzająca. Ponieważ czynność materialno-techniczna, jaką jest zameldowanie, nie ma cech ostateczności ani prawomocności - istnieje możliwość jej wzruszenia w postępowaniu wszczętym celem ewentualnego anulowania czynności materialno-technicznej. Zatem oczywistym jest, jak wskazuje ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, że - gdy czynności materialno-technicznej zameldowania dokonano na podstawie niezgodnych z rzeczywistością danych i wbrew przesłance przebywania w określonym czasie (w dacie zameldowania) w lokalu z zamiarem stałego w nim pobytu - organ winien czynność taką uchylić. (vide np. wyrok NSA z dnia 4.12.2001 r. sygn. akt II SA/Gd 523/00). Przepis art. 15 ust. 2 powołanej ustawy ewidencyjnej wskazuje zaś, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że przesłanki będące przedmiotem oceny w postępowaniu o anulowanie czynności materialno-technicznej zameldowania i w postępowaniu o wymeldowanie nie są tożsame. Tym samym to, w jakim zakresie organ administracyjny - celem rozstrzygnięcia sprawy - zobligowany jest ustalić stan faktyczny, jest ściśle uzależnione od tego, jakie żądanie zgłosiła strona, wniosek której wszczął postępowanie administracyjne (art. 61 § 1 i § 2 Kodeks postępowania administracyjnego, w skrócie kpa). Z akt niniejszej sprawy wynika, że D. S.-G. (jako współwłaścicielka lokalu) domagała się anulowania zameldowania S. S. w tymże lokalu. Taki też przedmiot postępowania wskazano w "zawiadomieniu o wszczęciu postępowania" (art. 61 § 4 kpa) - dokonanym pismem z 8 marca 2006 r. W konsekwencji powyższego oczywistym jest, że organ meldunkowy winien orzec w przedmiocie anulowania czynności materialno-technicznej. Skoro zatem organ I instancji wydał decyzję o odmowie wymeldowania S. S. - po uprzednim dokonaniu ustaleń stanu faktycznego pod kątem hipotezy z art. 15 ust. 2 ustawy - znaczy to, że nie poczynił ustaleń istotnych i koniecznych dla załatwienia sprawy oraz o żądaniu, zawartym we wniosku D. S.-G., nie rozstrzygnął. Uchybił tym samym zasadom postępowania administracyjnego, uregulowanym Kodeksem postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 kpa (w zakresie zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia o zgłoszonym żądaniu). Wprawdzie zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o faktycznym przedmiocie postępowania (odmawiając anulowania czynności materialno-technicznej). W ocenie Sądu jednakże rozstrzygniecie to zapadło z naruszeniem prawa - uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu. Po pierwsze: art. 138 § w 1 i § 2 kpa zawiera zamknięty katalog orzeczeń, które zapaść mogą w postępowaniu odwoławczym. Niewątpliwie zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (...)". Znaczy to, że organ II instancji ma kompetencje rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu wymaga podkreślenia, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na ponownym rozpoznaniu sprawy. Zatem uprawnienie organu II instancji do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy może nastąpić tylko w zakresie rozstrzygniętym już przez organ I instancji. Tymczasem - jak wyżej stwierdzono - sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zachodziła. Naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania zdaje się być zatem oczywiste. Po drugie: brak prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, które uzasadniałyby merytoryczną decyzję wydaną przez organ odwoławczy. Przypomnieć należy, iż organ II instancji z jednej strony stwierdził, iż organ I instancji (ustalając, iż S. S. zamieszkuje w miejscu stałego zameldowania) błędnie przyjął, że przedmiotem postępowania jest spełnienie przesłanek wymeldowania, z drugiej zaś uznał, że stan faktyczny został wyjaśniony. Z akt sprawy wynika tymczasem, że S. S. oświadczyła, iż w spornym lokalu, (w którym zameldowana została 6.03.2006 r.) mieszka od 8.03.2006 r. Okoliczność ta nie była przedmiotem rozważań, nie oceniono zatem czy w dacie zameldowania S. S. w przedmiotowym lokalu przebywała. Tym samym czy naruszono art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Podkreślenia wymaga przy tym, że tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na ocenę czy w sprawie zastosowano prawidłowo przepis prawa materialnego. W ocenie Sądu charakter i zakres stwierdzonych wyżej naruszeń prawa procesowego świadczy o tym, że są to uchybienia proceduralne wpływające w sposób istotny na wynik sprawy. Uzasadnia to wyeliminowanie decyzji wydanych w sprawie przez organy obu instancji, mimo iż zarzuty sformułowane w skardze nie są trafne. Ponownie rozpatrując sprawę organ zobligowany będzie ustalić czy w dacie zameldowania S. S. spełnione były przesłanki do dokonania tej czynności przez organ meldunkowy. Ustalenia te powinny zostać poczynione na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, ocenionego w granicach prawem dopuszczonej swobody. Uzasadnienie decyzji w sposób poddający się kontroli odpowiadać musi wymogom z art. 107, w szczególności § 3 tego art. kpa. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.