III SA/Wr 417/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA, Katarzyna Borońska, Olga Białek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2016 r. sprawy ze skargi B. . na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę w całości. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z prowadzi, jako organ egzekucyjny, postępowanie egzekucyjne wobec B D (dalej: strona; zobowiązany; skarżący) celem wyegzekwowania należności z tytułu nieuregulowanej grzywny w celu przymuszenia za rok (...) w wysokości (...) objętej tytułem wykonawczy z dnia (...) r. (nr....), wystawionym przez wierzyciela - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Strona, wnioskiem z dnia (...) r. złożonym w trybie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm. - dalej u.p.e.a.), zwrócił się o umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na przedawnienie dochodzonych roszczeń. Dochodzone zobowiązanie uległo przedawnieniu w dniu (...) r. Minęło bowiem 10 lat, od kiedy wynikający z decyzji z dnia (...) r. obowiązek rozbiórki wiaty stał się wymagalny. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z zwrócił się pismem z dnia (...) do wierzyciela o zajęcie stanowiska w sprawie wygaśnięcia z innego powodu (przedawnienia) obowiązku objętego tytułem wykonawczym z dnia (...) r , w oparciu o który prowadzona jest teraz egzekucja. Wierzyciel - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z w pismem z dnia (...) r. (nr...) stwierdził, że obowiązek określony wymienionym tytułem wykonawczym nadal istnieje, nie wygasł w żaden sposób, a także nie wystąpiły inne przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z postanowieniem z dnia (...) r. (nr ....), odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec strony, bowiem obowiązek objęty wskazanym tytułem wykonawczym jest wymagalny (istnieje) i nie uległ przedawnieniu. Strona wniosła zażalenie, powielając argumenty zawarte w pierwotnym wniosku, a także zarzucając organowi egzekucyjnemu nierzetelne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawiee art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - dalej: k.p.a.) w związku z art. 18 i art. 59 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dyrektor Izby Skarbowej we W utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza w następujących wypadkach: jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo obowiązek nie istniał, jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa, gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego, jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny, w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego, jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo że obowiązek taki ciążył na wierzycielu, jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem roku od dnia zgłoszenia tego żądania, na żądanie wierzyciela, w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Podkreślono, że wskazany katalog ma charakter obligatoryjny, co oznacza, iż w sytuacji, gdy zaistnieje jakakolwiek z przestawionych przesłanek, postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu. Odnosząc powyższe do sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie, organ wskazał w uzasadnieniu, że w sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Podniesiono, że postanowienie organu I instancji znajduje swoje umocowanie w przepisie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., a badana przesłanka (wygaśnięcie z innego powodu) - przedawnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym nie wystąpiła w sprawie. Wskazano w uzasadnieniu, że zgodnie z treścią art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jest ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego lub osoby, które mają nadzorować wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, do wykonania tego obowiązku. Podniesiono, że nie trafny jest zarzut przedawnienia wykonania grzywny w celu przymuszenia. Nie istnieje bowiem norma prawna przewidująca przedawnienie grzywny w celu przymuszenia oraz określająca przesłanki jego wystąpienia. Wskazano, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa wyłącznie przesłanki umorzenia przedmiotowej grzywny, które następuje jedynie w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 125 § 1). Podniesiono z powołaniem na orzecznictwo, że ta reguła nie pozwala na wiązanie możliwości umorzenia tej należności z jakimikolwiek innymi przyczynami niż wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym (wyrok NSA z 24 lutego 2012 r., II OSK 2343/10). W tym miejscu wskazano, że nie przedawniło się również zobowiązanie ujęte w postanowieniu o nałożeniu grzywny, które było podstawą wydania tytułu wykonawczego w niniejszej sprawie (tj. nałożony na skarżącego obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego). Prawo budowlane nie zawiera bowiem norm prawnych, które z upływem określonego czasu wiązałyby możliwość odstąpienia od wykonania obowiązku. Nakaz rozbiórki nie jest obowiązkiem cywilnoprawnym i dlatego nie mają do niego zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego (art. 26 ust. 3 u.p.e.a.). Likwidacja skutków samowoli budowlanej, tj. m.in. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, nie ulega zatem przedawnieniu (wyrok NSA z dnia 27 marca 2007r., II OSK 522/06). W uzasadnieniu zauważono, że gdyby nawet przyjąć, że należności z tytułu grzywien w celu przymuszenia ulegają przedawnieniu należałoby w tej sprawie zastosować art. 60 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 152, poz. 1240 ze zm.). Natomiast art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, odsyła do uregulowań wynikających z działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), regulując tym samym kwestie przedawnienia. Wobec tego, że do dnia 1 stycznia 2010 r. kwestii przedawnienia takich należności nie regulował żaden przepis prawa materialnego, 5-letni termin przedawnienia w rozpoznawanej sprawie należy liczyć od dnia 1 stycznia 2010 r. (wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 768/11). Tym samym, jak wskazano w uzasadnieniu, należności dochodzone na podstawie wymienionego tytułu wykonawczego nie uległyby przedawnieniu. Zgodnie bowiem z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Jednocześnie w myśl art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej, bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. W przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z zastosował środek egzekucyjny w postaci zajęcia świadczenia emerytalno-rentowego (zawiadomienie nr(...) . nr (...) z dnia (...) r.). Zawiadomienie o zajęciu doręczono stronie w dniu (...) r. Przedmiotowe zajęcie stanowi środek egzekucyjny w rozumieniu art. 1a pkt 12 u.p.e.a., który skutecznie przerwał bieg terminu przedawnienia. Skoro zobowiązany odebrał zajęcie w dniu (...) r. 5-letni bieg terminu przedawnienia należy liczyć od dnia (...) r. Co wskazuje, że dochodzona należność nie uległa przedawnieniu. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W skardze, reprezentowany przez pełnomocnika, skarżący wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 18 i 59 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu podtrzymano zarzut przedawnienia. Podniesiono, że postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Z z dnia (...) roku o nałożeniu grzywny, zostało wydane z naruszeniem prawa, bowiem jako strona postępowania została wskazana tylko osoba skarżącego z pominięciem osoby Z D, która obok strony była właścicielem działki na której została pobudowana drewniana wiata oraz była współinwestorem. Skoro zatem w postępowaniu prowadzonym przez PINB w Z nie zostały wskazane i zawiadomione wszystkie strony postępowania, to postanowienie z dnia (...) roku jest nieważne, w świetle kodeksu postanowienia administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej we W potrzymał argumentacje zawartą w zaskarżonym postanowieniu wskazując, że przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nie wystąpiła. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie okoliczność, jakoby dochodzona przez organ egzekucyjny należność była przedawniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014 r poz.1647 ze zm..) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje – między innymi, jak w rozpoznawanym przypadku – orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności wydanego aktu administracyjnego (decyzji bądź postanowienia) z prawem. Sąd uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, że nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Należy przede wszystkim zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu jest ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W z dnia (...) r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zo numerze (...) z dnia (...) r. obejmującego grzywnę w celu przymuszenia za rok (...) w wysokości (...) zł. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia (...) r (nr....) Powiatowy Inspektorat Nadzoru budowlanego w Z , nałożył na skarżącego obowiązek dokonania rozbiórki samowolnie wykonanej wiaty zlokalizowanej na działce nr dz. (...) w miejscowości P. Obowiązek stał się wymagalny z dniem (...) r. Decyzją z dnia (...) r. (nr ... Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wyrokiem z dnia (...) r. WSA we W (sygn....) oddalił skargę. Wobec nie wykonania przedmiotowego obowiązku, wystosowano do skarżącego, upomnienia nr (...) z dnia (...) r., wzywające do wykonania przedmiotowego obowiązku. Jednocześnie wskazano, że w razie niewykonania nałożonego obowiązku w wskazanym terminie, zostanie wszczęte wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne. Wierzyciel – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z - wystawił kolejny tytuł wykonawczy (nr ....) na skarżącego jako zobowiązanego w zakresie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia (...) r. W dalszym etapie sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z wydał w dniu (...) r. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości (...) zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Jak z powyższego wynika, grzywna w celu przymuszenia, została nałożona postanowieniem z dnia (...) r. w celu przymuszenia do wykonania obowiązku –rozbiórki wiaty – wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia (...) r., który to obowiązek nie został wykonany do dnia wydania przedmiotowego postanowienia. W piśmie z dnia (...) r wierzyciel stwierdził, że obowiązek określony w tytule wykonawczym nadal istnieje. Tym samym nie można, jak chce skarżący mówić o przedawnieniu zobowiązania wynikającego z decyzji z dnia (...) r. Prawo budowlane nie zawiera bowiem norm prawnych, które z upływem określonego czasu wiązałyby możliwość odstąpienia od wykonania obowiązku samowoli budowlanej. Wskazać należy, że nawet fakt rozebrania wiaty nie wyklucza możliwości dochodzenia zapłaty grzywny w celu przymuszenia. Konieczne jest wydanie postanowienie w sprawie umorzenia grzywny na podstawie art. 125 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 599 ze zm. - dalej u.p.e.a.), po przeprowadzeniu odrębnego postepowania (Wyrok NSA z dnia 2.02.2016r., nr II FSK 3294/13). Postepowanie to jest inicjowanie wnioskiem. Z akt nie wynika aby taki wniosek został złożony. Skoro takie postanowienie w sprawie nie zapadło, organ egzekucyjny miał prawo prowadzić postepowania egzekucyjne objęte tytułem wykonawczym o numerze (...) z dnia (...) r. obejmujące grzywnę w celu przymuszenia za rok (...) w wysokości (...) zł., nałożoną postanowieniem z dnia (...) We wniosku skarżący, powołując się na art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o powyższy tytuł wykonawczy, wskazując, że dochodzone zobowiązanie uległa przedawnieniu. W świetle art. 59 § 1 pkt 2 u.e.p.a., postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Postępowanie egzekucyjne może więc zostać umorzone jeżeli zobowiązanie straciło przymiot wymagalności na skutek przedawnienia. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że tak sytuacja nie zachodzi w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o powyższy tytuł wykonawczy obejmujący grzywnę w celu przymuszenia. Obowiązek jest wymagalny, nie został umorzony, nie wygasł. Jak już wskazał organ, nie istnieje norma prawna przewidując skutek w postaci przedawnienia grzywny w celu przymuszenia, przesłanki jego wystąpienia. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa wyłącznie umorzenia przedmiotowej grzywny, które następuje jedynie w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 125 § 1), co w sprawie, jak już wskazano, nie nastąpiło. W tej sytuacji nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy podnoszona okoliczność, że jako strona postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia została wskazany tylko skarżący. Niewątpliwie na skarżącego został w drodze decyzji nałożony obowiązek rozbiórki przedmiotowej wiaty. Gdyby przyjąć, że należności z tytułu grzywien w celu przymuszenia ulegają przedawnieniu, to zostawanie miałby art. 60 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 885 ze zm.), dotyczący niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym. W konsekwencji, zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy, zostawanie mają przepisy działu III Ordynacji podatkowej, regulujące także kwestię przedawnienia. Zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Niemniej, skoro do dnia 1 stycznia 2010 r. kwestii przedawnienia takich należności (niepodatkowych należności budżetowych) nie regulował żaden przepis prawa materialnego, w związku z czym 5-letni termin przedawnienia w rozpoznawanej sprawie należy liczyć od dnia 1 stycznia 2010 r. Wskazać należy jednak, że w myśl art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej, bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. W sprawie Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z zastosował środek egzekucyjny w postaci zajęcia świadczenia emerytalno-rentowego (zawiadomienie nr (...) z dnia (...) r.). To zajęcie stanowi środek egzekucyjny w rozumieniu art. 1a pkt 12 u.p.e.a., który skutecznie przerwał bieg terminu przedawnie. Skarżący odebrał zajęcie w dniu (...) r. i od dnia następnego po tym dniu należał liczyć 5-letni bieg terminu przedawnienia tj. od dnia (...) r. Tym samym dochodzona należność, w światle powyższych regulacji, nie uległaby przedawnieniu. W tym stanie, trafnie Dyrektor Izby Skarbowej we W uznał, że należności dochodzone na podstawie wymienionego tytułu wykonawczego – grzywna w celu przymuszenia - nie uległyby przedawnieniu. Nie można mówić o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów art. 18 i 59 § 5 u.p.e.a. W powyższym świetle, skoro – jak trafnie wywiodły organy - nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego na gruncie art. 59 u.p.e.a., skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.