III SA/Wr 418/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w J.G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją, opisaną w sentencji niniejszego wyroku, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Agencja" lub "ARiMR") we W. – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w L. z dnia [...] lutego 2014 r. (Nr [...]), w której organ ten ustalił kwotę nienależnie pobranych przez spółkę płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2011 (w wysokości [...] zł) – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. W pierwszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia (s. 1-3) organ odwoławczy przywołał następujące okoliczności stanu faktycznego. 1. W dniu [...] maja 2011 r. strona skarżąca złożyła w siedzibie organu pierwszej instancji wniosek o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, deklarując do jednolitej płatności obszarowej ("JPO") oraz uzupełniającej płatności obszarowej ("UPO") areał [...] ha. 2. W gospodarstwie spółki została przeprowadzona kontrola na miejscu (w dniu [...] września 2011 r.), w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Uwzględniając jej wyniki, Kierownik BP wydał w dniu [...] marca 2012 r. decyzję, w której przyznał stronie, na 2011 r. JPO (w kwocie [...] zł) oraz UPO do powierzchni grupy upraw podstawowych (w wysokości [...] zł). Płatności te, w łącznej wysokości [...] zł, zostały przelane na rachunek bankowy spółki w dniu [...]marca 2012 r. 3. Od decyzji z dnia [...] marca 2012 r. spółka złożyła odwołanie uwzględnione przez organ wyższego stopnia, który uchylił pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie (decyzja Dyrektora OR ARiMR z dnia 29 maja 2012 r.) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika BP. 4. Wskutek odwołania strony od decyzji z dnia [...] marca 2012 r., w dniu [...] maja 2012 r. w gospodarstwie spółki przeprowadzono ponowną kontrolę na miejscu. Organ pierwszej instancji wydał następnie nową decyzję w sprawie (z dnia [...] grudnia 2012 r.), w której odmówił zainteresowanej przyznania płatności z ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, ze względu na nieprawidłowości popełnione umyślnie przez spółkę. 5. Również to orzeczenie zostało uchylone przez organ drugiej instancji, po rozpatrzeniu odwołania strony (decyzją Dyrektora OR ARiMR z dnia 19 lutego 2013 r.), a sprawa została raz jeszcze przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wyższego stopnia nakazał przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia, czy deklarowana przez spółkę część gruntów, na których, w czasie kontroli, stwierdzono nieprawidłowości, była działaniem o charakterze celowym i umyślnym, stanowiąc zamierzony brak zgodności. 6. W efekcie dokonania ponownej weryfikacji, organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] kwietnia 2013 r. nową decyzję, w której odmówił przyznania spółce płatności bezpośrednich na 2011 r., z powodu różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną, co wynikło z nieścisłości popełnionych przez stronę umyślnie. 7. To ostatnie rozstrzygnięcie zostało tym razem utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] października 2013 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania strony. 8. Po bezskutecznym zawiadomieniu strony o możliwości dobrowolnego zwrotu pobranych płatności, organ pierwszej instancji – po formalnym wszczęciu postępowania w sprawie – wydał w dniu [...] lutego 2014 r. decyzję, w której ustalił kwotę nienależnie pobranych przez spółkę płatności bezpośrednich na poziomie [...] zł, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora OR Agencji, poddaną kontroli w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny sprawy, organ wyższego stopnia przywołał postanowienie art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), na podstawie których to przepisów organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności ze środków publicznych posiada także kompetencję do ustalenia – w drodze decyzji – kwoty nienależnie pobranych płatności (lub pobranych w nadmiernej wysokości). Dyrektor OR ARiMR skonstatował, że w rozpatrywanej przez organy administracji publicznej sprawie spółka otrzymała płatność bezpośrednią w kwocie [...] zł na podstawie nieostatecznej decyzji Kierownika BP z dnia [...] marca 2012 r., która to decyzja została następnie wyeliminowana ostatecznie z obrotu prawnego, a w obrocie pozostaje także ostateczne rozstrzygnięcie odmawiające stronie przyznania jakiejkolwiek, bezpośredniej płatności obszarowej. Dokonana płatność stała się zatem płatnością nienależną. Organ drugiej instancji podkreślił, że w gospodarstwie zainteresowanej przeprowadzono dwukrotnie kontrolę na miejscu, która wykazała na działce rolnej [...] o deklarowanej we wniosku powierzchni [...] ha do płatności na rok 2011, jedynie [...] ha powierzchni uprawnionej do płatności. Raport z kontroli zawiera dodatkowo uwagę inspektora terenowego, że powierzchnia tej działki włączona do pomiaru obejmowała teren będący dopiero w trakcie przywracania do użytkowania rolniczego, co zostało potwierdzone dokumentacją fotograficzną. Teren zadeklarowanej działki rolnej był zadrzewiony i zakrzaczony, a kontrolowana działka nie stanowiła terenu użytkowanego rolniczo. Organ wyższego stopnia nie dopatrzył się w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 40 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolity tekst: Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), uzasadniających odstąpienie przez organy od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, jeśli kwota ta nie jest wyższa od równowartości 100 euro. Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji wywiódł następnie, iż w sprawie nie zaistniała także żadna z przesłanek wymienionych w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, oraz w art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/20011, skutkująca brakiem obowiązku zwrotu prze stronę nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego. Płatność przekazana na konto spółki nie wynikała bowiem z pomyłki organu. Pierwotna decyzja przyznająca pomoc (z dnia [...] marca 2012 r.) uwzględniała bowiem wniosek strony co do wielkości i sposobu użytkowania zadeklarowanych gruntów. Dopiero ponowna kontrola na miejscu, przeprowadzona w dniu [...] maja 2012 r. wykazała nieprawidłowości, które stanowiły podstawę definitywnej odmowy przyznania stronie płatności bezpośrednich. Końcowa część uzasadnienia drugoinstancyjnej decyzji (s. 6-7) zawiera wskazania należności przypadającej do zwrotu, sposobu dokonania zwrotu należności, a także informacje o dodatkowej powinności uiszczenia odsetek od ustalonej kwoty przypadającej do zwrotu, z pouczeniem zainteresowanej o środkach zaskarżenia decyzji. W terminowej skardze do tutejszego Sądu spółka zarzuciła organom: 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie, w tym art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przez organ pierwszej instancji słusznych interesów strony wskutek braku wszechstronnego rozpoznania wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego, między innymi poprzez dowolne uznanie, że istnieje zobowiązanie do zwrotu nienależnie pobranych płatności, podczas gdy autor skargi uważa, że powinność taka nie istnieje; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym, w szczególności art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001, art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 i art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 – poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – poprzez uznanie, że strona otrzymała dopłaty nienależnie. W skardze zawarto następujące wnioski: o uchylenie zaskarżonej decyzji, zastosowanie przez Sąd środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa, na podstawie art. 135 p.p.s.a. oraz zasądzenia na rzecz spółki kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, po przytoczeniu treści tych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia strona się dopatruje, stwierdzono, że nie nastąpiło naruszenie prawa skutkujące zakwalifikowaniem dopłat jako nienależnych, a zatem żądanie ich zwrotu jest bezzasadne. Strona skarżąca, działając w dobrej wierze, spełniła warunki do otrzymania płatności i nie zgadza się z decyzją o odmowie jej przyznania. Kontrole były przeprowadzane nierzetelnie, a wyjaśnienia strony – ignorowane. Spółka nigdy celowo nie wnosiła o przyznanie dopłat, wiedząc, że są one nienależne. Autor skargi wywodził, iż czuje się pokrzywdzony żądaniem zwrotu dotacji, żąda uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. W jego ocenie, upłynął już okres, w którym organy mogły żądać zwrotu, więc aktualne decyzje są bezprawne. Starał się także podważyć zasadność przyjęcia przez organy, że w sprawie doszło do przedeklarowania powierzchni uzasadniającego odmowę przyznania płatności. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej, w skrócie, "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli okaże się, że skontrolowana decyzja odpowiada prawu, sąd jest zobowiązany skargę oddalić, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, iż skarga nie mogła być uwzględniona, z następujących przyczyn. W niniejszej sprawie mocnego podkreślenia wymaga na wstępie, że orzeczenia poddane kontroli Sądu, wydane w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich, są naturalną niejako konsekwencją dwóch bezspornych okoliczności: 1) przekazanie (z tytułu pomocy tego rodzaju na rok 2011, na konto skarżącej spółki) kwoty [...] zł, na podstawie nieostatecznego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2012 r., skutecznie następnie wyeliminowanego z obrotu; 2) ostatecznej decyzji Kierownika BP z dnia [...] kwietnia 2013 r. (utrzymanej w mocy decyzją organy wyższego stopnia z dnia [...] października 2013 r.), odmawiającej przyznania stronie pomocy na 2011 r., o którą się ubiegała. Jest oczywiste, że ostateczna odmowa przyznania płatności, czyniła nienależną, pomoc wcześniej udzieloną spółce. Skład orzekający zmuszony został do zaakcentowania obu okoliczności ze względu na to, że strona skarżąca próbuje obecnie (w skardze) zdezawuować ustalenia poczynione w czasie kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniu [...] maja 2012 r. Otóż kwestię tą należało skutecznie podnosić w toku postępowania administracyjnego (w obu instancjach), a – wobec ostatecznej odmowy przyznania płatności bezpośrednich – ewentualnie poddać zasadność takiej odmowy kontroli sądowoadministracyjnej, czego jednak spółka nie uczyniła, mimo stosownego pouczenia, zawartego w decyzji Dyrektora OR Agencji z[...] października 2013 r. W tym kontekście trzeba zresztą podnieść dodatkowe jeszcze okoliczności. Pierwszą z nich jest przyznanie przez samą spółkę (także w treści samej skargi), że zakwestionowany areał "nie stanowił oczywiście modelu wzorcowego prowadzonego pod uprawę, ale była ona na nim prowadzona zgodnie ze złożonym wnioskiem". Zwłaszcza pierwsza część cytowanej wypowiedzi wprost koresponduje z ustaleniami pokontrolnymi, z których wynika, że zakwestionowane tereny zgłoszone także do płatności bezpośrednich na 2011 r. były dopiero w trakcie ich przywracania do rolniczego użytkowania (zadrzewione i zakrzaczone). Drugą, dodatkową okoliczności wartą wzmiankowania w tym miejscu jest bierność spółki w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem obecnie skarżonej decyzji. W piśmie datowanym na dzień [...] stycznia 2014 r., zainteresowała przyznała jednoznacznie, że nie "uwag ani żądań". Autor pisma zastrzegł co prawda ich ewentualne, późniejsze zgłoszenie po analizie materiałów, ale nie doszło do żadnego uzupełnienia przez spółkę jej stanowiska w sprawie i zgłoszenia nowych żądań. W przedstawionej sytuacji w pełni zrozumiałe jest, iż opierając się na ostatecznym i prawomocnym orzeczeniu, odmawiającym przyznania płatności bezpośrednich na 2011 r., organ pierwszej instancji wszczął formalne postępowanie w sprawie o zwrot nienależnie wypłaconej spółce pomocy, zakończone ostateczną decyzją ustalającą kwotę przypadającą do zwrotu, na poziomie [...] zł (pełna kwota przelana na konto strony skarżącej). Niezwłocznego, dobitnego podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanym przypadku organy nie dopuściły się zarzucanych w skardze naruszeń przepisów proceduralnych (k.p.a.). W sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, organy nie prowadziły wszak ponownego postępowania wyjaśniającego, odnośnie do przyczyn (okoliczności faktycznych), które zadecydowały o odmowie przyznania płatności. W tym zakresie wykorzystały po prostu – słusznie, jeśli zważyć na ostateczny i prawomocny walor tamtego rozstrzygnięcia – decyzję odmawiającą przyznania płatności, biorąc również pod uwagę fakt, wcześniejszego wypłacenia spółce pomocy. W związku ze sformułowanymi w skardze zarzutami, wypada stwierdzić, że przepisy art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001, art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 i art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 nie miały w ogóle zastosowania do kampanii z 2011 r. Z oczywistych powodów, w sprawie nie mogło zatem dojść do ich naruszenia. Nie bez znaczenia pozostaje wreszcie i to, że organy dokonały dodatkowej weryfikacji sprawy z punktu widzenia dopuszczalności ewentualnego zastosowania tych instrumentów prawnych, które pozwalają na ewentualne odstąpienie od żądania zwrotu płatności nienależnie otrzymanych przez wnioskodawcę. Należy się w pełni zgodzić z oceną dokonaną przez organy z tego punktu widzenia. Trzeba w szczególności zaaprobować pogląd, że w sprawie nie można było zastosować dobrodziejstwa wynikającego z art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/ 2009, bądź z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011. W sprawie płatności zostały przekazane na rachunek spółki na podstawie nieostatecznej decyzji (z dnia [...] marca 2012 r.). Nie może być bowiem w tym wypadku mowy o błędzie organu, skoro dopiero kontrola na miejscu w gospodarstwie strony, przeprowadzona wskutek odwołania się samej zainteresowanej od tamtej nieostatecznej decyzji, ujawniła nieprawidłowości (bezpodstawne ujęcie we wniosku terenów zadrzewionych i zakrzaczonych, a więc znajdujących się dopiero w trakcie ich przywracania do rolniczego użytkowania). Dotychczasowe wywody prowadzą do ostatecznej konkluzji o bezzasadności zarzutów skargi. Skoro zaś poddane kontroli Sądu rozstrzygnięcie odpowiada prawu, przeto Sąd zobligowany był do oddalenia skargi, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. To z kolei wykluczało możliwość weryfikacji wcześniejszych orzeczeń organó administracji rolnej (por. tezę 6 komentarza do art. 135 p.p.s.a., w: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 200).