III SA/Wr 418/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, , Protokolant sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) złotych kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta W., Zastępca Dyrektora Wydziału Zdrowia i Spraw Społecznych cofnął M. S. (dalej skarżący, strona) zezwolenie, o numerze [...] z dnia [...] lipca 2012 r., na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w placówce handlowej: sklep [...] ul. [...], róg [...] we W. Cofnięcie zezwolenia, jak wynika z ww. decyzji, nastąpiło na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm., zwanej dalej ustawą, ustawą o wychowaniu w tzreźwosci), z uwagi na przedstawienie przez skarżącego fałszywych danych w oświadczeniu rocznym o wartość sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu za 2012 rok, o którym mowa w art. 111 ust. 4 ustawy. Organ, po przeprowadzeniu kontroli ustalił, że wartość sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu w wskazanym sklepie wyniosła 62 281,99 zł. Tymczasem, w oświadczeniu rocznym z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżący wskazał, iż wartość sprzedaży wymienionej kategorii napojów, wyniosła w 2012 r. 79 863,80 zł. W odwołaniu skarżący podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niespójne z rozstrzygnięciem. Niespójność ta polega na tym, że w sporządzonym uzasadnieniu organ pierwszej instancji, wpierw powołuje się na wartość sprzedaży napojów alkoholowych w sklepie przy ul. [...], róg [...] we W. za 2013 r., gdy tymczasem dalsza część uzasadnienia odnosi się do wartości sprzedaży uzyskanej w 2012 roku. W toku prowadzonego postępowania skarżący wskazywał, że różnica pomiędzy danymi podanymi w rocznym oświadczeniu o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim, a obliczeniami dokonanymi przez organ pierwszej instancji, wynikła m.in. z tego, że dla własnych obliczeń przyjął inną od organu metodę kalkulacji. Zastosował bowiem dostępną mu, jako prowadzącemu rachunkowość w formie księgi przychodów i rozchodów, metodę proporcji. Z tych względów nie można uznać, aby popełnił fałszerstwo, gdyż nie miał intencji oszukańczych. Co więcej, z porównania wartości sprzedaży takich artykułów jak "wino" i "wódka", podanych przez niego i ustalonych przez organ pierwszej instancji, wynika, iż wskazał on wartości wyższe. Skoro działał na swoją niekorzyść, to nie można uznać, aby popełnił fałszerstwo. Podniósł również, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił takich okoliczności jak: dokonywane przesunięcia towaru pomiędzy różnymi prowadzonymi przez niego sklepami, stosowanie upustów cenowych oraz okresów promocyjnych przez sprzedawców hurtowych, niepoprawne fakturowanie towarów przez sprzedawców hurtowych, czy też uwzględnienie faktur pochodzących od sprzedawców hurtowych wystawionych na produkty inne niż napoje alkoholowe. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., sprostował z urzędu błąd pisarski w zaskarżonej decyzji, poprzez wpisanie na pierwszej stronie decyzji w 13 wierszu uzasadnienia "2012" w miejsce "2013". Po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., SKO we W. utrzymało w mocy decyzją organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, ze zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży, może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Natomiast korzystanie z zezwolenia wiąże się z wieloma obowiązkami, których naruszenie lub niewykonanie pociąga za sobą określone skutki prawne. Z art. 111 ust. 4 ustawy wynika, że przedsiębiorcy prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. W myśl art. 111 ust. 5 ustawy opłata za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych uzależniona jest od rocznej wartości sprzedaży tych napojów i jest przeznaczana na finansowanie prowadzenia działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych i integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu (art. 11 ust. 1 ustawy). Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 10 ustawy, organ zezwalający cofa zezwolenie m.in. w przypadku przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w 111 ust. 4 ustawy (pkt 5). W uzasadnieniu, z powołaniem na orzecznictwa NSA stwierdzono, iż podanie przez przedsiębiorcę w oświadczeniu o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim fałszywych danych, obliguje organ właściwy w sprawie, do wydania decyzji cofającej zezwolenie, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., II GSK 91/11). W tym kontekście podniesiono, że bezspornym jest, że skarżący w oświadczeniu podał kwotę sprzedaży brutto – 79 863zł 80 gr. Bezsporny jest również fakt, że organ pierwszej instancji na podstawie przeprowadzonej kontroli dokumentacji księgowej skarżącego i obliczeń z wykorzystaniem danych zawartych w dokumentach źródłowych tj. raportów dokonanych w 2012 r. zakupów napojów alkoholowych uzyskanych od współpracujących ze skarżącym hurtowni alkoholi, spisów z natury napojów alkoholowych sporządzonych na dzień 31 grudnia 2011 r. i na dzień 31 grudnia 2012 r. oraz wyjaśnień strony, dotyczących wysokości uśrednionej procentowej wartości marży na podstawie analizy wysokości ceny sprzedaży napojów alkoholowych w przeciągu roku kalendarzowego, ustalił, że wartość sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu (brutto) wyniosła w 2012 r. 62 281 zł 99 gr. Odnosząc się do wykazanej różnicy, z uwagi na zastosowaną metodę obliczenia, wskazano w uzasadnieniu decyzji, że skarżący dokonując obliczenia wartości sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu (brutto), przy zastosowaniu metody tożsamej z tą, którą przyjął organ pierwszej instancji, podał w piśmie z [...] kwietnia 2014 r., iż wyniosła ona (wartość sprzedaży) w roku 2012 – 32 019 zł 89 gr. Potwierdza to, zdaniem organu, że skarżący, składając w dniu 31 stycznia 2013 r. oświadczenie o rocznej wartości sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu, podał w nim fałszywe dane. Podniesiono, iż ustawodawca posługując się w przepisie art. 111 ust 4. ustawy pojęciem "fałszywe" dane, sankcjonuje nim sytuacje, w których przedsiębiorca podaje w składanym rocznym oświadczeniu dane nieprawdziwe, błędne. Dla stwierdzenia tej okoliczności bez znaczenia pozostaje to, czy strona "popełniła fałszerstwo", czy działała umyślnie. Podniesiono, że słowo "fałszować" oznacza przedstawiać coś niezgodnie z prawdą, zniekształcać". Z kolei przymiotnik "fałszywy" oznacza niezgodny z prawdą, błędny (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego pod red. S. Dubisza, tom I, Warszawa 2006 r., str. 877-878). Dlatego organ pierwszej instancji nie miał zatem obowiązku badać, czy skarżący działała umyślnie, bowiem wystarczającą przesłanką cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych było wyłącznie stwierdzenie, że oświadczenie o wartości sprzedanego alkoholu zawierało fałszywe dane, czyli dane nieprawdziwe. Organ podkreślił, że okoliczności, iż dane podane w oświadczeniu z dnia 31 stycznia 2013 r. są nieprawdziwe nie kwestionuje sama strona. Skarżący skupiał się na wyjaśnieniu rozbieżności pomiędzy wartościami wskazanymi przez niego, a wartościami przyjętymi przez organ. Niemniej przyjmując zaś metodę obliczenia zaprezentowaną przez organ pierwszej instancji również doszedł do wniosku, że dane podane przez niego w złożonym oświadczeniu są nieprawdziwe. Podniesiono, że bez znaczenia jest przy tym, iż pomiędzy obliczeniami dokonanymi przez skarżącego w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a obliczeniami dokonanymi przez organ pierwszej instancji pozostają rozbieżności. Istotnym jest bowiem, iż przy przyjęciu którejkolwiek z tych wielkości, dane wskazane w oświadczeniu z dnia 31 stycznia 2013 r. są niezgodne z prawdą. Natomiast na skarżącym jako na profesjonaliście, ciążył obowiązek takiego zorganizowania działalności gospodarczej, aby podawane przez niego wartości sprzedaży nie były błędne. Powyższe ustalenia, zdaniem organu, przesadzają o konieczności cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W dalszej części uzasadnieniu wskazano, że w osnowie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji zaistniała nieścisłość w opisie zezwolenia, co do którego rozstrzygano w sprawie, gdyż zgodnie z dokumentacją jest to zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu, nie zaś jak zaznaczono "powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz piwa". Faktycznie jednak decyzja dotyczy decyzji o numerze [...] z dnia [...] lipca 2012 r., zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu, co ze względu na dalszą treść osnowy i uzasadnienie decyzji oraz zgromadzony materiał dowodowy nie budzi wątpliwości. Tym samym, zdaniem Kolegium, ułomność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w tym zakresie nie powoduje konieczności jego zreformowania przez organ odwoławczy, a ewentualne wątpliwości eliminuje przejrzyste uzasadnienie i osnowa niniejszej decyzji. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 cofającej zezwolenie na sprzedaż napojów powyżej 18% zawartości alkoholu, organ pierwszej instancji wskazał błędne zezwolenia, który to błąd został następnie sprostowany, jednak zdaniem skarżącego nastąpiło to zbyt późno. Nadto podniósł, że całe uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji cofającej zezwolenie na sprzedaż napojów powyżej 18% zawartości alkoholu zawiera dane rachunkowe które dotyczą wartości sprzedaży powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa). Nie jest to niewątpliwie zwykły błąd rachunkowy, lecz należy do błędów istotnych niepodlegających rozstrzygnięciu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł także, że nie można uznać w sprawie, że popełnił fałszerstwo, gdyż nie miał intencji oszukańczych. Wartość sprzedaży wyliczył według dostępnych danych, które były ograniczone i nie polegały na ustalenie wysokości zakupu lub sprzedaży każdego artykułu handlowego. Co więcej, z podanych przez niego i ustalonych przez organ pierwszej instancji danych wynika, iż wskazał wartości wyższe. Wskazał, że działalność handlowa w 2012 r. rozliczana była na podstawie podatkowej księgi przychodów i rozchodów (uproszczona forma rachunkowości), nie był więc zobligowany żadnymi wymogami do prowadzenia ewidencji magazynowej towaru handlowego pod kątem ilościowym, dokonując zakupu towaru handlowego. Każda faktura zakupu ujmowana była w Księdze w pozycji 10 w kwocie netto (bez VAT), a kasa fiskalna która była używana w działalności gospodarczej (do lipca 2012 r.) nie posiadała opcji raportu rodzajowego sprzedaży towaru handlowego za dany okres. Natomiast żadne przepisy nie określały w jaki sposób wyliczyć wartość sprzedaży danego towaru handlowego, w przypadku gdy kasa fiskalna nie posiada takich opcji. Przeto ustalenie wartości sprzedaży napojów alkoholowych (A, B, C) za rok 2012 dokonał metodą proporcji. Dalej skarżący podniósł, że organ przy wyliczaniu wartości sprzedaży napojów alkoholowych metodą szacunkową - w oparciu o informacje uzyskane z hurtowni 4 hurtowni – że dokonywał zakupów nie tych artykułów ale także napojów gazowanych i innych napojów bezalkoholowych. Nie wzięto także pod uwagę wyjaśnień, że niekoniecznie to co zostało zakupione - zafakturowane na punkt sprzedaży przy ul. [...] róg [...] we W. zostało sprzedane przez ten punkt, który jest siedzibą firmy, a zarazem pierwszym punktem sprzedaży. Drugi punkt sprzedaży znajduje się na ul. [...] we W. i posiada odrębne zezwolenia. W roku 2012 część faktur zakupów artykułów alkoholowych grup A, B, C (hurtowni "A") - było fakturowane na punkt sprzedaży przy ul. [...] róg [...] we [...], dostawy te jednak zostały zbiorczymi dowodami MM przekazane do punktu sprzedaży na ul. [...]. Skarżący podniósł także w uzasadnieniu, że dokonał sprawdzenia informacji dotyczących wartości zakupów towarów grup A, B, C za 2012 r. podanych przez 4 hurtownie organowi pierwszej instancji, danych które stanowiły podstawę do wyliczenia przez organ pierwszej instancji wartości sprzedaży metodą szacunkową. Okazało się, że obliczone wartości zakupów (z faktur zakupu) pokazują, że prawie w każdym przypadku wartości zakupów różnią się od siebie, a powinny być jednakowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę, uznając, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że skarżący podał fałszywe dane w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2013 r. o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w roku poprzednim. WSA zwrócił uwagę, że dane dotyczące wielkości sprzedaży podane przez skarżącego w ww. oświadczeniu należało uznać za fałszywe nie tylko dlatego, że odbiegały od danych wyliczonych przez organ w wyniku kontroli w punkcie sprzedaży, ale także dlatego, żę różniły się od danych wyliczonych przez samego skarżącego przy zastosowaniu metody tożsamej z metodą stosowaną przez organ. Zdaniem Sądu I instancji bez znaczenia dla stwierdzenia "fałszywości" danych zawartych w oświadczeniu pozostawała podnoszona przez skarżącego okoliczność, że nie miał on intencji oszukańczych – w tym zakresie WSA odwołał się do wyrażanego w orzecznictwie poglądu, że użycie przez ustawodawcę w treści art. 18 ust. 10 pkt 5ustawy pojęcia "fałszywe dane", a nie dane "błędne" czy "nieprawdziwe" nie świadczy o założeniu celowego wprowadzenia w błąd organu wydającego zezwolenie (wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 407/13) i że w związku z tym organy nie miały obowiązku, ani kompetencji badać, czy skarżący działał umyślnie. To na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych ciąży obowiązek przestrzegania zasad sprzedaży tych napojów, określonych w ustawie, zaś konsekwencją ich złamania jest obligatoryjne zastosowanie sankcji, o jakiej mowa w art. 18 ust. 10 ustawy. Wobec bezspornych rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w oświadczeniu skarżącego z dnia 31 stycznia 2013 r. a wartością sprzedaży obliczoną przez organ (a także wynikami ponownego wyliczenia przez samego skarżącego), zasadnie organy uznały, że skarżący w ww. oświadczeniu podał fałszywe dane dotyczące wielkości sprzedaży alkoholu za 2012 r. Odnosząc się do zarzutów dotyczących podanych w osnowie decyzji numeru i rodzaju zezwolenia Sąd uznał, że zestawienie osnowy decyzji, jej uzasadnienia oraz zebranego w aktach administracyjnych materiału dowodowego pozwalają w sposób niebudzący wątpliwości przesądzić, że decyzja ta odnosi się do zezwolenia nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., zezwalającego na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% alkoholu. Wskazano także, że z równolegle prowadzonych przed Sądem postępowań wynika, iż skarżącemu cofnięto z tej samej przyczyny pozostałe zezwolenia – kategorii A i B na sprzedaż napojów alkoholowych w tym samym lokalu, co w rozpoznawanej sprawie. Z tego względu nie można było uznać, że zaskarżona decyzji zawierała wady, które na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 i art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. powodowałyby jej nieważność mocy prawa. Na wskutek wniesionej skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. NSA podkreślił na wstępie, że na obecnym etapie postępowania stan faktyczny sprawy nie mógł być uznany za sporny, a to wobec niesformułowania w tym zakresie zarzutów w skardze kasacyjnej. Za zasadny NSA uznał natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu wyroku NSA zajął stanowisko, że na gruncie przepisu art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, nie każdy przypadek podania przez przedsiębiorcę niezgodnej z rzeczywistością wartości sprzedaży alkoholu dla celów wyliczenia opłaty rocznej uzasadnia zastosowanie sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Sąd kasacyjny zwrócił uwagę, że WSA nie podjął się oceny prawidłowości rozumowania organu , który oparł pogląd o podaniu przez skarżącego "fałszywych" danych w oświadczeniu z 31 stycznia 2013 r. na stwierdzeniu, że dane te od wskazanych przez stronę w toku postępowania wyjaśniającego oraz od wyliczonych przez organ I instancji. Nie można, zdaniem NSA podzielić zapatrywania Sadu I instancji, że sam fakt niezgodności danych zawartych w oświadczeniu o wielkości sprzedaży za ubiegły rok z danymi wyliczonymi w wyniku kontroli, a nawet własnymi późniejszymi wyliczeniami skarżącego, powoduje konieczność stwierdzenia, że dane te były fałszywe. Wskazując na celowe posłużenie się pojęciem "fałszywych danych" a nie np. "danych nieprawdziwych" NSA stanął na stanowisku, że nie można mówić o podaniu "fałszywych danych" w sytuacji, gdy do podania nieprawdziwych danych doszło na skutek omyłki, bądź przyjęcia wadliwej metody wyliczeń, jeżeli w jej wyniku nie doszło do uszczuplenia budżetu gminy poprzez zaniżenie wysokości należnej od przedsiębiorcy opłaty rocznej. Wywody Sadu I instancji w tym zakresie były zatem nieprawidłowe. NSA zwrócił także uwagę, iż od danych zawartych w przedmiotowym oświadczeniu zależna jest wysokość opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, a co istotne w rozpoznawanej sprawie, nie doszło do zaniżenia należnej od skarżącego opłaty, bowiem za rok 2012 podał on wartość sprzedaży napojów alkoholowych wyższą od ustalonej przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz.1369)., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W myśl z kolei art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wypada dodatkowo zauważyć że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. W przypadku spraw rozstrzyganych przez Sąd ponownie, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd kasacyjny "granice sprawy" podlegają jednak zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd administracyjny I instancji nie może więc stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. bez uwzględnienia konsekwencji wynikających z unormowań zawartych w art. 183 § 1 oraz w art. 190 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 2867/15). W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pojęcie "wykładnia prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA to nie tylko wskazania, jak należy interpretować przepis w przyszłości, ale także krytyka podjętego przez WSA rozstrzygnięcia i wskazanie, dlaczego sposób rozumienia określonych przepisów przez WSA jest błędny. Na gruncie postanowień art. 190 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. Mając na uwadze powyższe w pierwszym rzędzie stwierdzić należy, że przyjęty przez organy stan faktyczny należy obecnie uznać za niesporny – jakkolwiek bowiem skarżący kwestionował prawidłowość wyliczeń co do wartości sprzedaży napojów alkoholowych w punkcie przy ul. [...] róg [...] we W., dokonanych przez organ, to nie sformułował w tym zakresie zarzutów w skardze kasacyjnej, jak zaś wskazano już na wstępie, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy sąd I instancji rozpoznaje sprawę już tylko w takim zakresie, w jakim była ona poddana kontroli instancyjnej. Z tego samego względu za nieuzasadnione należało uznać zarzutu skargi sformułowane w odniesieniu do wad formalnych decyzji organu I instancji, polegających na omyłce w określeniu w jej sentencji rodzaju pozwolenia na sprzedaż alkoholu. Skarżący w skardze kasacyjnej nie podniósł zarzutów do tej części wyroku. W tym zakresie Sąd podtrzymuje zatem stanowisko wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 792/14. Przechodząc do oceny zasadniczych zarzutów skargi, dotyczących zasadności cofnięcia skarżącemu na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sytuacji stwierdzenia rozbieżności pomiędzy podaną przez skarżącego w oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz wyliczoną przez organ wartością sprzedaży napojów alkoholowych – tj. ze względu na podanie w oświadczeniu "fałszywych danych", Sąd, przyjmując i całości podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku NSA z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1581/15, stwierdza, że zaskarżona decyzja narusza prawo, bowiem została oparta na błędnej wykładni powołanego wyżej przepisu ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W myśl powołanego w zaskarżonej decyzji art. 111 ust. 4 ustawy o wychowaniu w tzreźwosci, przedsiębiorcy prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 10 ustawy, organ zezwalający cofa zezwolenie m.in. w przypadku przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w 111 ust. 4 ustawy (pkt 5). To właśnie błędna interpretacja pojęcia "fałszywych danych" - najpierw przez organ w zaskarżonej decyzji, a następnie przez WSA w wyroku z dnia [...] marca 2015 r. – była jednym z dwóch zasadniczych powodów, dla których NSA uznał za zasadny podniesiony przez kasatora zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Jak stwierdził NSA w powołanym wyroku, uchylającym poprzedni wyrok tutejszego Sądu wydany w tej sprawie, ustawodawca celowo posłużył się terminem "fałszywe dane", a nie, przykładowo, "dane nieprawdziwe". Pogląd taki wyrażono w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 31.03.2016 r., sygn. akt II GSK 2423/14, z dnia 31.03.2016 r., sygn. akt II GSK 2398/14) i jest on zgodny z dominującą obecnie linią orzeczniczą. Stanowisko, że określenie "przedstawia fałszywe dane" obejmuje swoim zakresem wszelkie działania świadome, nieświadome, błędne, omyłkowe a jedynym kryterium ma być skutek w postaci niezgodności danych zawartych w oświadczeniu z danymi wynikającymi z dokumentów kwestionowano m.in. w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 751/16, w którym zwrócono uwagę, iż "na gruncie prawa administracyjnego użycie sformułowania "przedstawiać fałszywe dane" nie obejmuje wszystkich przypadków dotyczących niezgodności podanych danych z dokumentami. W prawie administracyjnych ustawodawca posługuje się pojęciami: wprowadza w błąd, podaje nieprawdziwe dane, podaje dane nieprawidłowe, czy dane, dokumenty fałszywe (por. np. art. 34 ustawy z 2002r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, art. 84, 47 ust. 10c ustawy z 1998r o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 138 ustawy z 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), wprowadzając swoistą gradację zawinienia, celowości działania w podawaniu wymaganych danych. W przepisach tych, zaliczanych do przepisów szeroko pojętego prawa administracyjnego fałszywe dane, dokumenty zeznania utożsamiane są ze świadomym wprowadzaniem w błąd i odróżniane od danych nieprawidłowych, niewłaściwych. Użycie w art. 18 ust. 10 pkt 5 u.w.t. sformułowania dotyczącego działania polegającego na przekazywaniu fałszywych danych, a nie tylko nieprawidłowych czy niewłaściwych oznacza, że nie obejmuje on swoim zakresem wszelkich błędów, omyłek w składanych oświadczeniach. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było tak szerokie ujęcie tego naruszenia warunków sprzedaży napojów alkoholowych dałby temu wyraz w innym sformułowaniu art. 18 ust. 10 pkt 5, np. poprzez użycie słów, np "podaje dane niezgodne ze stanem faktycznym, podaje dane nieprawidłowe". Literalne brzmienie omawianego przepisu wyraźnie wskazuje, że akcent położony jest nie tyle i tylko na nieprawidłowość danych, czyli skutek co również na działania ukierunkowane na nie respektowanie celów ustawy. W ocenie Sądu działaniem polegającym na przedstawianiu fałszywych danym nie można objąć danych nieprawidłowo podanych, a wynikających z oczywistych omyłek, zwykłych ludzkich błędów". W rozpoznawanej sprawie Sąd podziela również stanowisko, że przepisy kreujące sankcje nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a zamiast tego winien być zachowany rygor ścisłej wykładni, a jej uwzględnienie prowadzi do wniosku że nie są tożsame pojęcia "fałszowania" i np. "omyłki" czy nawet "błędu". Za Naczelnym Sądem Administracyjnym pozostaje powtórzyć, że użyty przez ustawodawcę termin wskazuje na konieczność zbadania celu działania przedsiębiorcy, w szczególności wyjaśnienia zamiaru, jaki mu towarzyszył. W rozpoznawanej sprawie organy uznały powyższe za okoliczność nieistotną, choć nie kwestionowały twierdzeń skarżącego, że do powstania rozbieżności w wartościach danych wyliczonych przez organ oraz przez skarżącego przyczyniła się metoda obliczeń oraz fakt nieuwzględnienia przez kontrolujących niektórych szczególnych okoliczności, m.in. związanych z tym, że nie cały towar fakturowany na punkt sprzedaży przy ul. [...] róg [...] we W. był sprzedawany w tym samym punkcie (skarżący posiada również punkt sprzedaży przy ul. [...] we W.). Zdaniem Sądu, nie można wykluczyć, że przyczyna rozbieżności była taka, jak podaje skarżący i nie wiązała się z zamiarem ukrycia czy zniekształcenia faktycznych danych, w szczególności, że dane zawarte w oświadczeniu skutkowały podwyższeniem opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Na marginesie można zauważyć, że skoro organ nie odniósł się szczegółowo do obliczeń skarżącego i nie wskazał popełnionych przez niego błędów, trudno - w odniesieniu do któregokolwiek z trzech różnych wyników obliczeń wartości sprzedaży alkoholu przez skarżącego w 2012 r. ( dwa dokonane przez skarżącego, jedno przez organ) - przesądzić o rzetelności i zgodności z prawdą jednego z nich (organu) tylko na podstawie wystąpienia rozbieżności w obliczeniach dokonywanych przez skarżącego. Tym niemniej stanowisko organu o podaniu przez skarżącego "fałszywych danych" w oświadczeniu z [...] stycznia 2013 r. należy uznać za nieprawidłowe już tylko z uwagi na niewłaściwą wykładnię art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przyjęcie, że dyspozycję tego przepisu wypełnia każdy przypadek podania przez sprzedawcę alkoholu danych niepokrywających się z rzeczywistością, bez względu na przyczyny rozbieżności, intencje składającego oświadczenie i skutki podania nieprawdziwych wartości. Jak zwrócił również uwagę NSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku, i co podkreśla się także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych, ( por. wyroki WSA W Bydgoszczy z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 751/16, z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 749/16, NSA z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 2423/14 - dostępne w internetowej bazie CBOSA), istotne jest też zbadanie skutku, jaki chciał ustawodawca osiągnąć. Należy stanąć na stanowisku, iż nie można mówić o podaniu danych "fałszywych" w przypadku stwierdzenia, iż do podania nieprawdziwych danych wyszło w wyniku omyłki, bądź nawet przyjęcia wadliwej metody wyliczeń, jeżeli w jej wyniku nie nastąpiło uszczuplenie budżetu gminy należnej poprzez zaniżenie wysokości należnej od przedsiębiorcy opłaty rocznej. Jak bowiem wynika z art. 111austawy o wychowaniu w trzeźwości, wysokość rocznej opłaty uzależniona jest od rocznej wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim, przy czym - im wyższa jest wartość sprzedaży, tym wyższa opłata roczna. Opłata ta, co wynika z treści art. 111 ust. 1 omawianej ustawy pobierana jest w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Z treści zacytowanego przepisu oraz regulacji zawartej w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wynika, że ustawodawca nałożył na podmioty, którym udzielono zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych obowiązek współfinansowania, poprzez uiszczanie opłaty, działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu. Niewywiązanie się z tego obowiązku pociąga określone sankcje administracyjne, takie jak wygaśnięcie zezwolenia (w przypadku niezłożenia oświadczenia w terminie lub niedokonania wpłaty w terminie), a także jego cofnięcie, w przypadku określonym w art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Przepis ten stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4. Podkreślenia wymaga, iż wysokość wpływów do budżetu gminy z tytułu opłat za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uzależniona jest od wielkości sprzedaży alkoholu w poprzednim roku kalendarzowym. Ewentualne zaniżenie przez sprzedawcę wartości sprzedaży napojów alkoholowych skutkowałoby zmniejszeniem wpływów do budżetu gminy. W tym kontekście, jak słusznie wskazuje NSA w swoim wyroku o sygn. II GSK 1581/15, nie każdy przypadek podania przez przedsiębiorcę niezgodnej z rzeczywistością wartości sprzedaży alkoholu dla celów wyliczenia opłaty rocznej uzasadnia zastosowanie sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Nie można bowiem w procesie wykładni powołanego przepisu pominąć regulacji kształtujących roczną opłatę, jak i celów, dla których opłata ta została wprowadzona. Aktualne w tym zakresie pozostaje stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 2423/14 , w którym nadto zauważono, iż "zagrożenie tak rygorystyczną sankcją ma na celu przeciwdziałanie sytuacji, w której na skutek przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu o rocznej wartości sprzedaży napojów alkoholowych, wysokość rocznej opłaty będzie zaniżona, a tym samym udział podmiotu posiadającego zezwolenie w finansowaniu działań, określonych w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, będzie niższy niż określony przez ustawodawcę poprzez kryterium wartości sprzedaży napojów alkoholowych. Jest rzeczą niesporną, że taka sytuacja w tej sprawie nie wystąpiła. Przyjęcie, że dla zastosowania sankcji określonej w art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wystarczającym jest przedstawienie fałszywych danych, bez odniesienia relacji, jaka zachodzi pomiędzy tymi "fałszywymi danymi", a ustaloną w oparciu o nie opłatą roczną, rodzi uzasadnione wątpliwości co do zgodności takiej wykładni z zasadą proporcjonalności ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada ta była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału (m.in. wyroki z: 11 kwietnia 2000 r., sygn. K 15/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 86; 10 czerwca 2008 r., sygn. SK 17/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 78; 10 lipca 2007 r., sygn. SK 50/06). W orzeczeniach dotyczących tej zasady Trybunał sformułował test proporcjonalności ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności obejmujący m.in. odpowiedź na pytanie czy określona regulacja może doprowadzić do realizacji zamierzonego przez ustawodawcę celu i czy efekty tej regulacji są proporcjonalne do ciężarów nakładanych przez nią na jednostki. W ocenie Sądu wykładnia omawianego przepisu dokonana przez organy obu instancji pomija wypracowany przez Trybunał Konstytucyjny test proporcjonalności. Jak wyżej wskazano - celem przepisu art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, jest zapobieganie zmniejszaniu się wpływów do budżetu gminy powodowane zafałszowanymi oświadczeniami przedsiębiorców, zmniejszającymi wartość sprzedanego alkoholu w roku poprzednim w stosunku do rzeczywistego stanu rzeczy. Jeżeli niezgodne ze stanem rzeczywistym oświadczenie przedsiębiorcy nie prowadzi do takiego rezultatu, poprzez zadeklarowanie przez przedsiębiorcę wyższej wartości sprzedaży alkoholu, lub w sposób relatywnie niewielki innej, niż to faktycznie miało miejsce, zastosowanie tak daleko idącej sankcji, jaką jest cofnięcie zezwolenia, nie może być uznane za działanie proporcjonalne w stosunku do zamierzonego przez ustawodawcę celu. Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji. W ponownym postępowaniu organy winny ponownie dokonać oceny , czy w przypadku skarżącego została spełniona dyspozycja przepisu art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, uwzględniając stanowisko i oceny Sądu wyrażone w niniejszym wyroku. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a, zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 797, na którą składa się uiszczony wpis od skargi (300 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego adwokata (480 zł) i opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).