III SA/Wr 419/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III sprawy ze sprzeciwu E. Sp. z o.o. w W. od decyzji Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 8 września 2025 r. Nr DEF-Z-IV.433.17.2024 w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu z tytułu dofinansowania projektu oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu E. Sp. z o.o. w W. (dalej: strona, strona skarżąca, skarżąca Spółka, Spółka) jest decyzja Zarządu Województwa Dolnośląskiego (dalej: organ odwoławczy, Zarząd Województwa, IZ) z 8 września 2025 r. nr DEF-Z-IV.433.17.2024 uchylająca decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy (dalej: organ I instancji, Dyrektor UP, IP) z 18 lipca 2024 r. nr 19/RPO/2024 w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W., na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu nr [...] z 20 grudnia 2018 r. (dalej: Umowa o dofinansowanie projektu z 20 grudnia 2018 r.) – zmienianej aneksami z 17 kwietnia 2019 r. (nr [...]), z 11 marca 2020 r. (nr [...]), z 14 października 2021 r. (nr [...]), otrzymała dofinansowanie w wysokości 1.506.362,52 zł. Przedmiotem projektu była aktywizacja zawodowa [...] os. ([...] kobiet i [...] mężczyzn), którzy uczą się, pracują lub zamieszkują na terenie gm. N. lub gm. B. w województwie dolnośląskim i opiekują się dzieckiem do lat 3, poprzez utworzenie [...] nowych miejsc pracy w klubie dziecięcym/żłobku w okresie od 1 czerwca 2019 r. do 31 października 2022 r. Dofinansowanie otrzymane zostało w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020, Oś priorytetowa 8 Rynek Pracy, Działanie: 8.4 Godzenie życia zawodowego i prywatnego, Poddziałanie: 8.4.1. Godzenie życia zawodowego i prywatnego – konkursy horyzontalne. Pismem z 26 kwietnia 2022 r. (data wpływu do organu) skarżąca Spółka poinformowała o podziale spółki T. Sp. z o.o. w W. w trybie art. 529 § 1 pkt 4 ustawy z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 96 ze zm. – dalej: k.s.h.), poprzez który w wyniku wydzielenia w dniu 22 grudnia 2021 r. powstała skarżąca Spółka. W piśmie tym zawarto informację, że zgodnie z planem podziału zatwierdzonym przez zgromadzenia wspólników obu spółek. Składnikiem zorganizowanej części przedsiębiorstwa spółki dzielonej przejętej przez spółkę nowo zawiązaną jest podpisana Umowa o dofinansowanie projektu z 20 grudnia 2018 r. W załączeniu do pisma zostały przedłożone dokumenty w postaci aktualnego odpisu z KRS strony skarżącej oraz plan podziału T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z 4 października 2021 r. i załącznik nr 1A do planu podziału oraz wypis z aktu notarialnego z 16 listopada 2021 r. stanowiącego o podziale T. Sp. z o.o. w W. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, skarżąca Spółka w dniu 2 czerwca 2022 r. wyjaśniła, że podział T. Sp. z o.o. w W. nastąpił 16 listopada 2021 r., natomiast podana w piśmie informującym o podziale data 22 grudnia 2021 r. jest datą uzyskania zgody sądu na przeniesienie części majątku spółki dzielonej na skarżącą Spółkę oraz dokonanie przeniesienia. W dniu 22 września 2022 r. pomiędzy Dyrektorem UP, a stroną skarżącą wraz z T. Sp. z o.o. w W. podpisano aneks nr [...]. Skarżąca Spółka w dniu 2 grudnia 2022 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu, objętego Umową o dofinansowanie projektu z 20 grudnia 2018 r., który jako zaktualizowany uzyskał akceptację IP w dniu 6 grudnia 2022 r. Pismem z 18 kwietnia 2024 r. strona skarżąca poinformowała o swoim podziale na podstawie art. 529 § 1 pkt 4 k.s.h. poprzez wydzielenie ze skarżącej Spółki, nowo zawiązanej spółki E.1 Sp. z o.o. w W.. W załączeniu do pisma dołączono Plan Podziału z 2 maja 2023 r. Z załącznika nr 1 Planu Podziału wynika, że E.1 Sp. z o.o. w W. z dniem wydzielenia przejęła obowiązek zachowania trwałości projektu. W dniach 8 – 9 maja 2024 r. organ I instancji rozpoczął doraźną kontrolę trwałości w E.1 Sp. z o.o. w W. oraz w dniu 1 lipca 2024 r. w Żłobku w B. i Klubie dziecięcym w N., w których tego dnia odbyła się wizja lokalna. W wyniku przeprowadzonej kontroli Dyrektor UP stwierdził, że "co do zasady Beneficjent realizuje trwałość w projekcie, jednakże z oporem realizuje obowiązki wskazane w § 20 ust. 1 umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia 20 grudnia 2018 r.". Informację pokontrolną przekazano E.1 Sp. z o.o. w W. w dniu 11 lipca 2024 r. Decyzją z 18 lipca 2024 r. nr 19/RPO/2024 (dalej: decyzja zwrotowa) Dyrektor UP określił skarżącej Spółce kwotę dofinansowania do zwrotu w wysokości 54.607,93 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Od kwoty 53,62 zł od dnia 5 lipca 2021 r. do dnia zwrotu oraz od kwoty 54.554,31 zł od dnia 8 czerwca 2022 r. do dnia zwrotu. Analizujący sytuację prawną w zakresie podmiotu do jakiego ma być skierowana decyzja organ I instancji powołał się na przepisy k.s.h., ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm. – dalej: u.f.p.) i ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm. – dalej: O.p.), wskazując, iż zwrotu dofinansowania spoczywa na skarżącej Spółce, ponieważ zdarzenia powodujące obowiązek zwrotu miały miejsce po podziale T. Sp. z o.o. w W., tj. po 22 grudnia 2021 r., ale przed wydzieleniem spółki nowo zawiązanej – E.1 Sp. z o.o. Sp. z o.o., które nastąpiło 4 sierpnia 2023 r., bowiem termin zwrotu niewykorzystanych środków przypadał na dzień 30 listopada 2022 r., co wynika z § 11 ust. 10 Umowy o dofinansowanie projektu z 20 grudnia 2018. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej Spółki, Zarząd Województwa decyzją z 8 września 2025 r. (nr DEF-Z-IV.433.17.2024) na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. - dalej: k.p.a.), art. 122 ust. 2, art. 125 ust. 1 i ust. 4 lit. a) oraz art. 143 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 lit. c) ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 – dalej: ustawa wdrożeniowa) oraz art. 207 ust. 12 pkt 12 w zw. z art. 67 u.f.p., art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 581) uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy jako motyw wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego wskazał, że decyzja zwrotowa jest skonstruowana wadliwie pod kątem materialnoprawnym, gdyż Dyrektor UP ustalając sukcesję należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych ze środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych ze środków europejskich nie dokonał pogłębionej analizy kwestii kluczowej dla niniejszego rozstrzygnięcia, tj. oceny skutków prawnych dokonania podziału skarżącej Spółki w sposób opisany w planie podziału, w tym ustalenia jaki wpływ na rozmiar obowiązku zwrotu dofinansowania, a w konsekwencji kształt decyzji zwrotowej ma kwestia obowiązku dochowania trwałości projektu przez beneficjenta. Organ odwoławczy powołując się na przepisy prawa wskazał, że w sprawie spółka E.1 Sp. z o.o. w W. powstała w wyniku podziału skarżącej Spółki w trybie art. 529 § 1 pkt 4 k.s.h., stosownie do planu podziału z 2 maja 2023 r., poprzez wydzielenie i przeniesienie części majątku strony skarżącej w postaci zorganizowanej części przedsiębiorstwa na rzecz nowo zawiązanej spółki E.1 Sp. z o.o. w W.. Organ odwoławczy, powołując się na treść planu podziału wskazał, że "szczegółowy opis i podział składników majątku (aktywów i pasywów) Spółki Dzielonej, które przypadać będą Spółce Nowo Zawiązanej, znajdują się w załączniku nr 1 do Planu Podziału.". Natomiast z treści tego załącznika wynika, że środki trwałe, wyposażenie czy zawarte umowy (także z Dyrektorem UP) przeniesione zostały na E.1 Sp. z o.o. w W.. Ponadto w planie podziału wskazano, że "Spółka Przejmująca przejmie zobowiązanie do zachowania trwałości realizowanego przez Spółkę Dzieloną projektu [...], które to zobowiązanie wynika z umowy zawartej z Dolnośląskim Wojewódzkim Urzędem Pracy z dnia 20 grudnia 2018 r. wraz z aneksami, na realizację projektu o numerze [...]". Zarząd Województwa podkreślił także, że w przedmiocie powyższego podziału podjęta została uchwała nr 1 Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników E. Sp. z o.o. z 23 czerwca 2023 r. oraz uchwała nr 1 Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników E.1 Sp. z o.o. Sp. z o.o. w organizacji z 23 czerwca 2023 r. Rejestracja tej drugiej w Krajowym Rejestrze Sądowym nastąpiła 3 sierpnia 2023 r. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że organ I instancji nie dokonał w oparciu o regulacje Umowy o dofinansowanie projektu z 20 grudnia 2018 r., powiązanych z nią Wytycznych oraz przepisów prawa pogłębionej analizy, jakie skutki dla bytu zawartej umowy w tym ewentualności jej rozwiązania, a także zakresu obowiązku zwrotu dofinansowania wywiera działanie skarżącej Spółki, w postaci podziału spółki przez wydzielenie, w czasie gdy projekt co prawda był zakończony, ale trwa okres trwałości. Nadto, zdaniem organu odwoławczego Dyrektor UP nie rozważył jakie znaczenie w sprawie ma fakt, że zgodnie z załącznikiem do planu podziału, na E.1 Sp. z o.o. w W. przeszedł obowiązek zachowania trwałości z Umowy o dofinansowanie projektu z 20 grudnia 2018 r., a także czy takie przeniesienie obowiązku zachowania trwałości, niejako "wyjętego" z tej umowy, jest w ogóle dopuszczalne, zgodne z tą umową i z przepisami prawa. Dalej Zarząd Województwa, powołując się na zapisy Umowy o dofinansowanie projektu z 20 grudnia 2018 r., podkreślił, że skarżąca Spółka była zobowiązana do zachowania trwałości projektu lub rezultatów (§ 4 ust. 1 pkt 4), niezwłocznego informowania Instytucji Pośredniczącej o wszelkich okolicznościach mogących powodować naruszenie trwałości projektu (§ 11 ust. 4), oraz że w umowie tej wyraźnie przewidziano, że okres jej obowiązywania trwa do czasu wykonania wszystkich obowiązków umownych, w tym obowiązków związanych z zachowaniem trwałości projektu (§ 3 ust.4). Natomiast skarżąca Spółka nie poinformowała Dyrektora UP o zamiarze przekształcenia poprzez wydzielenie E.1 Sp. z o.o. w W. i o zamiarze przeniesienia na tę spółkę obowiązku zachowania trwałości projektu, a informacja ta wpłynęła dopiero po dokonanym przekształceniu. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że organ I instancji przed wydaniem decyzji zwrotowej przeprowadził kontrolę, w której stwierdził, że "co do zasady Beneficjent zachowuje trwałość w projekcie", jednakże w ocenie Zarządu Województwa protokół kontroli powinien zawierać – oprócz wyniku – pogłębioną analizę spełnienia przez E.1 Sp. z o.o. w W. przesłanek, które potwierdziłyby te wyniki, zwłaszcza w kontekście dokonanego podziału poprzez wydzielenie i przeniesienie własności elementów infrastruktury sfinansowanej z środków RPO WD 2014-2020 na tę właśnie spółkę, jak również zobowiązań od których nie została ona zwolniona w związku z dokonanym podziałem przez wydzielenie. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że skoro takiej analizy nie zawarto w protokole kontroli, taka analiza powinna znaleźć się w decyzji zwrotowej, jako okoliczność mająca kluczowe znaczenie w sprawie. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że wydanie decyzji kasatoryjnej jest w pełni uzasadnione, bowiem Dyrektor UP nie dokonał pogłębionej analizy istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz nie przeprowadził w sposób kompleksowy postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności mających istotne znaczenie prawne, tj. nie zweryfikował przesłanek warunkujących kwestię dotyczące zachowania trwałości przez stronę skarżącą i w związku z tym nie ustalił następcy prawnego zobowiązania finansowego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. W sprzeciwie od powyższego rozstrzygnięcia wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, strona skarżąca, zaskarżając decyzję w całości, zarzuciła naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 8 § 1 i art. 81a § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na naruszeniu przez organ odwoławczy obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie oraz ograniczeniu treści zaskarżonej decyzji wyłącznie do następstw prawnych przekształceń dokonanych przez skarżącą Spółkę na gruncie k.s.h., przy jednoczesnym pominięciu dokonania merytorycznej oceny zasadności decyzji wydanej przez organ I instancji, w sytuacji gdy kluczowym zagadnieniem w sprawie jest wadliwość decyzji zwrotowej, która to kwestia została pominięta w zaskarżonej decyzji, - art. 207 ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez niezasadne przyjęcie przez organ odwoławczy, że niektóre środki przyznane skarżącej Spółce w ramach projektu nr [...] zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz naruszeniem obowiązujących procedur, podczas gdy postępowanie w tym zakresie prowadził jedynie organ I instancji, a Zarząd Województwa nie przeprowadził żadnych czynności w celu merytorycznego zbadania niniejszego zagadnienia. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej sprzeciwem decyzji w całości, zobowiązanie Zarządu Województwa do wydania decyzji uchylającej decyzję wydaną w I instancji i umorzeniu postępowania w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca Spółka wskazała, że jej zdaniem organ odwoławczy słusznie uznał, że analiza dot. kwestii sukcesji należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich jest niewystarczająca i powinna zostać powtórzona i pogłębiona, jednakże nie jest to kluczowe w rozpoznawanej sprawie. Strona skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął w decyzji, że skoro przesądzające znaczenie dla sukcesji danego obowiązku ma kwestia jego konkretyzacji, to uprawnione wydaje się stwierdzenie, że jeśli na dzień wydzielenia nie ma w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o zwrocie środków, określającej wysokość zobowiązania do zwrotu, to obowiązek taki, jako nieskonkretyzowany, przechodzi na nowo zawiązaną spółkę powstałą przez wydzielenie, jeśli spełnia przesłankę pozostawania w związku z przejmowaną zorganizowaną częścią przedsiębiorstwa i w kontekście obowiązku zachowania trwałości projektu. Jednocześnie strona skarżąca, uzasadniając złożony sprzeciw, za kluczowy aspekt przyjmuje bezzasadność samej decyzji zwrotowej, stwierdzając, że organ odwoławczy nie dokonał żadnych własnych ustaleń w tym zakresie co stanowi jawne zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Zarząd Województwa podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jego oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Sprzeciw podlegał oddaleniu jako pozbawiony uzasadnionych podstaw. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy jest w myśl art. 136 § 1 k.p.a. uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. również tezę drugą wyroku NSA z 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94; wyrok NSA z 27 września 1995 r., III SA 57/95; wyrok NSA z 22 kwietnia 1997 r., I SA/Ka 6/96; wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97; wyrok NSA z 25 czerwca 1998 r., IV SA 1409/96; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98; wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r., IV SA 2393/98 - dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (zob. wyrok NSA z 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wywieść trzeba, iż wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązki te ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1170/20, publ. CBOSA). Mając na uwadze naprowadzone wyżej ramy kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych, Sąd stwierdza, że z Zarząd Województwa Dolnośląskiego prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie sprzeciw wywiedziony został od decyzji kasatoryjnej Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 8 września 2025 r. (nr DEF-Z-IV.433.17.2024). Zakwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało w postępowaniu odwoławczym prowadzonym na skutek odwołania od decyzji zwrotowej. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując na konieczność ponownego przeprowadzenia, postępowania wyjaśniającego, co do istotnych okoliczności sprawy, przed organem pierwszej instancji, tj. zweryfikowania przesłanek warunkujących kwestię dotyczące zachowania trwałości przez stronę skarżącą i w związku z tym ustalenie następcy prawnego zobowiązania finansowego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z rozporządzeniem nr 1303/2013, Instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programem operacyjnym zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami (art. 122 ust. 1). W odniesieniu do zarządzania finansowego i kontroli programu operacyjnego instytucja zarządzająca: a) weryfikuje, czy współfinansowane produkty i usługi zostały dostarczone, czy operacja spełnia obowiązujące przepisy prawa, wymagania programu operacyjnego i warunki wsparcia operacji oraz: (i) w przypadku gdy koszty mają zostać zwrócone zgodnie z art. 67 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) - czy kwota wydatków zadeklarowana przez beneficjentów w odniesieniu do tych kosztów została zapłacona; (ii)w przypadku gdy koszty mają zostać zwrócone zgodnie z art. 67 ust. 1 akapit pierwszy lit. b)-e) - czy warunki zwrotu wydatków beneficjentowi zostały spełnione (art. 125 ust. 4 lit. a). Natomiast odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich. W przypadku nieprawidłowości systemowej państwo członkowskie rozszerza zakres swego dochodzenia w celu objęcia nim wszystkich operacji, których nieprawidłowości te mogą dotyczyć (art. 143 ust. 1). Państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. Korekty finansowe są odnotowywane w zestawieniu wydatków za rok obrachunkowy, w którym podjęto decyzję o anulowaniu (art. 143 ust. 2). Orzekając w przedmiocie złożonego przez stronę skarżącą sprzeciwu, Zarząd Województwa działał jako Instytucja Zarządzająca środkami przekazanymi na realizację Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 r. Oś priorytetowa 8 Rynek Pracy, Działanie: 8.4 Godzenie życia zawodowego i prywatnego, Poddziałanie: 8.4.1. Godzenie życia zawodowego i prywatnego – konkursy horyzontalne. Natomiast na podstawie § 20 ust. 2 porozumienia nr DEF-Z/890/15 w sprawie powierzenia zadań w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 Zarząd Województwa powierzył funkcję instytucji pośredniczącej Dyrektorowi UP. Wskazać trzeba, że przy analizie prawidłowości ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego i prawnego należy mieć na uwadze, że podstawą prawną decyzji zwrotowej decyzji był art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Stanowi on, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: (...) 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Z kolei art. 184 u.f.p. stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu Pod pojęciem innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko procedury określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale również postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania. Zgodnie z art. 206 u.f.p. szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa m.in. w art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy wdrożeniowej. Umowa ta w myśl art. 206 ust. 2 u.f.p. powinna zawierać w szczególności zobowiązanie do stosowania wytycznych, o których mowa w art. 2 pkt 32 ustawy wdrożeniowej tj. instrumentów prawnych określających ujednolicone warunki i procedury wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności skierowane do instytucji uczestniczących w realizacji programów operacyjnych oraz stosowane przez te instytucje na podstawie właściwego porozumienia, kontraktu terytorialnego albo umowy oraz przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie projektu. Powyższe oznacza, że procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p., mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. Umowa o dofinansowanie projektu z dnia 20 grudnia 2018 r. wraz z aneksami dookreśliła obowiązki, do których skarżąca Spółka zobowiązała się, by móc korzystać z praw wynikających z wyżej wymienionej umowy. Spółka zobowiązała się między innymi – jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy - do: do zachowania trwałości projektu lub rezultatów (§ 4 ust. 1 pkt 4), niezwłocznego informowania Instytucji Pośredniczącej o wszelkich okolicznościach mogących powodować naruszenie trwałości projektu (§ 11 ust. 4), oraz że w umowie tej wyraźnie przewidziano, że okres jej obowiązywania trwa do czasu wykonania wszystkich obowiązków umownych, w tym obowiązków związanych z zachowaniem trwałości projektu (§ 3 ust. 4). Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 W przypadku operacji obejmującej inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne dokonuje się zwrotu wkładu z EFSI, jeżeli w okresie pięciu lat od płatności końcowej na rzecz beneficjenta lub w okresie ustalonym zgodnie z zasadami pomocy państwa, tam gdzie ma to zastosowanie, zajdzie którakolwiek z poniższych okoliczności: a) zaprzestanie działalności produkcyjnej lub przeniesienie jej poza obszar objęty programem; b) zmiana własności elementu infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści; c) istotna zmiana wpływająca na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów. Kwoty nienależnie wypłacone w odniesieniu do takiej operacji są odzyskiwane przez państwo członkowskie w wysokości proporcjonalnej do okresu, w którym nie spełniono wymogów. Państwa członkowskie mogą skrócić okres ustalony w akapicie pierwszym do trzech lat w przypadkach dotyczących utrzymania inwestycji lub miejsc pracy stworzonych przez MŚP. Wobec tak skonstruowanych zapisów Umowy o dofinansowanie projektu z 20 grudnia 2018 r. oraz przepisów prawa krajowego i wspólnotowego, należy także wskazać, że w trakcie trwania Umowy nastąpiły dwa zdarzenia mogące mieć wpływ na dochowanie przez jej beneficjenta obowiązku zachowania trwałości projektu, tj. zmiany w zakresie podmiotu, poprzez dokonanie podziału pierwotnie podpisującej umowę T. Sp. z o.o. w W. przez wydzielenie na podstawie art. 529 § 1 pkt 4 k.s.h. w dniu 16 listopada 2021 r. skarżącej Spółki oraz ponownie dokonane wydzielenie, tym razem ze skarżącej Spółki - na tej samej podstawie prawnej – E.1 Sp. z o.o. w W.. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że data rejestracji spółki E.1 Sp. z o.o. w W. podana przez organy w decyzjach obu instancji nie wynika bezpośrednio z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych przedstawionych do Sądu wraz ze sprzeciwem w sprawie. Odnosząc się natomiast do kwestii dokonanych przez beneficjenta Umowy o dofinansowanie projektu z 20 grudnia 2018 r. podziałów poprzez wydzielenie na podstawie art. 529 § 1 pkt 4 k.s.h., Sąd zwraca uwagę, iż rację ma organ odwoławczy, że z podziałem spółki kapitałowej wiąże się zagadnienie następstwa prawnego, co jest kwestią kluczową dla oceny, czy status beneficjenta Umowy o dofinansowanie projektu oraz warunki, jakie spełniał beneficjent pierwotny, z którym organ I instancji podpisał tę umowę w wyniku pozytywnego przejścia przez postępowanie konkursowe, pozostaje w zgodzie z regulacjami tej umowy i przepisami prawa krajowego oraz wspólnotowego. Zgodzić się należy z organem, że wobec takiego działania beneficjenta środków europejskich, organ I instancji powinien dokonać pogłębionej analizy w oparciu o zapisy podpisanej umowy, powiązanych z nią wytycznych oraz innych przepisów prawa materialnego w zakresie skutków dla bytu Umowy o dofinansowanie projektu z 20 grudnia 2018 r., w tym ewentualności jej rozwiązania lub zakresu obowiązku zwrotu wywarło to działanie. Nie wystarczające było powołanie przez się organ I instancji na przepisy k.s.h., u.f.p. i O.p. oraz przyjęcie, że obowiązek zwrotu dofinansowania spoczywa na skarżącej Spółce, ponieważ zdarzenia powodujące obowiązek zwrotu miały miejsce po podziale T. Sp. z o.o. w W., tj. po 22 grudnia 2021 r., ale przed wydzieleniem spółki nowo zawiązanej – E.1 Sp. z o.o. Sp. z o.o., które nastąpiło 4 sierpnia 2023 r., bowiem termin zwrotu niewykorzystanych środków przypadał na dzień 30 listopada 2022 r., co wynika z § 11 ust. 10 Umowy o dofinansowanie projektu z 20 grudnia 2018 r. Powyżej wskazane zdarzenia wymagały od organu I instancji ustalenia, jaki wpływ miały dokonane przekształcenia, a co za tym idzie zachowanie beneficjenta środków europejskich na dochowanie przez nią zobowiązań umownych w zakresie zachowania trwałości oraz ustalenia następcy prawnego, co do którego miałaby być skierowana decyzja zwrotowa ustalona o rzetelnie ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, a realizacja tych wymogów powinna mieć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji IP oraz akt administracyjnych zgromadzonych w sprawie. Natomiast decyzja zwrotowa nie sprostała powyższym wymogom, a przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne naruszało art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Natomiast merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Zarząd Województwa w rozpoznawanym przypadku stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. Wobec powyższego, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że braki w tym zakresie nie mogły być w postępowaniu odwoławczym konwalidowane, co obligowało Zarząd Województwa do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego Sąd stwierdza, że zalecenia dla organu I instancji również skonstruowane zostały prawidłowo. Końcowo Sąd zwraca uwagę, że z uzasadnienia sprzeciwu wynika, że skarżąca Spółka zgadza się z organem odwoławczym, stwierdzając, że "organ II instancji słusznie uznał, że organ I instancji nie dokonał pogłębionej analizy, jakie skutki dla bytu zawartej Umowy o dofinansowanie projektu, wywiera podział spółki T. Sp. z o.o., poprzez wydzielenie nowego podmiotu", jednakże za kluczowy aspekt sprawy strona skarżąca uznała bezzasadność samej decyzji zwrotowej i braku merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, na czym oparła argumentację zarzutów sprzeciwu. Mając na uwadze wspomniany wcześniej ograniczony zakres kontroli w sprawach ze sprzeciwu, argumentacja skarżącej Spółki, która w istocie zmierza do merytorycznej oceny wydanej przez Dyrektora UP decyzji zwrotowej, wychodzi poza zakres, w jakim sąd administracyjny władny jest rozstrzygać w ramach rozpoznania sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 64a p.p.s.a. Uwzględniając poczynione powyżej uwagi, Sąd nie podzielił zarzutów sprzeciwu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.