III SA/Wr 423/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] K. W. I. M. działający z upoważnienia B. D. na podstawie art. 40 ust.12 pkt 1 i ust. 13, w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 5 uchwały R. M. D. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na drogach gminnych, nałożył na "A" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. karę pieniężną w wysokości [...] za zajęcie pasa drogowego ul. [...] (droga gminna nr [...]), poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni [...] m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Pracownicy S. M. D. stwierdzili obecność reklamy "A" w pasie drogowym ul. [...] podczas kontroli pasa drogowego przeprowadzanych w dniach [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...]r., [...] r., [...] r., [...] r. [...] r., [...] r., [...] r. Pismem z dnia [...]r. organ pierwszej instancji zawiadomił spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością "A" z siedzibą w D., ul. [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi gminnej (nr [...]) ul. [...], polegającej na usytuowaniu reklamy. Organ pierwszej instancji, pismem z dnia [...] r., wezwał spółkę do stawienia się w charakterze strony osobiście lub przez pełnomocnika w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma celem zapoznania się z istniejącymi dowodami oraz złożenia wyjaśnień. Jednocześnie pouczono stronę, że w dniu przybycia do urzędu zostanie przeprowadzona wizja mająca na celu ustalenie stanu faktycznego. Strona pismo to otrzymała w dniu [...]r. Pismo to strona otrzymała w dniu [...]r. Kolejno w dniach [...] r. i [...] r. organ administracji skierował do strony pisma, w których poinformował spółkę o skutkach prawnych umieszczenia reklamy bez zgody zarządcy drogi. Pismem z dnia [...] r. Spółka z ograniczona odpowiedzialnością "A" wskazała, że sporna reklama jest umieszczona w pasie drogowym ul. [...], której G. D. nie jest właścicielem. Ponadto strona stwierdziła, że jedynie plakat w postaci planszy stanowi własność firmy "A", natomiast własnością spółki nie są słupki, do których plakat jest przymocowany. Pismem dnia [...] r. organ pierwszej instancji zawiadomił stronę, że w dniu [...] r. w miejscu usytuowania reklamy w pasie drogowym ulicy [...] zostanie przeprowadzona wizja. Pismo to strona otrzymała w dniu [...] r.(zwrotne potwierdzenie odbioru, k.29 akt administracyjnych). W dniu [...] r. bez udziału strony, w obecności dwóch pracowników U. M. w D. przeprowadzono oględziny oceniające usytuowanie reklamy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "A". Podczas oględzin stwierdzono, że sporna reklama znajduje się w pasie drogowym drogi gminnej M. D. - ul. [...]. Organ pierwszej instancji na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji administracyjnej. Strona jednak nie udzieliła dalszych wyjaśnień oraz nie stawiła się w celu wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Takiego zezwolenia wymaga m.in. umieszczenie reklam w granicach pasa drogowego. Za umieszczenie reklamy bez stosownego zezwolenia, zarządca drogi nakłada karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty, jaką należało uiścić za uzyskanie pozwolenia. Sporna reklama została usytuowania w odcinku pasa drogowego ul. [...] (działka drogowa nr [...]), będąca własnością G. M. D., której zarządcą jest B. D.. Organ administracji wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem W. W. nr [...] z dnia [...] r, ul. [...], została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Natomiast przebieg istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D. został określony również w załączniku nr [...] do uchwały nr [...] R. M. D. z dnia [...]r. Odnosząc się do kwestii ekspozycji spornej reklamy organ powołał się na artykuł 4 pkt 23 wspomnianej ustawy, definiujący reklamę jako nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Organ podkreślił, ze nie ma znaczenia kto jest właścicielem samej konstrukcji reklamy a kto planszy reklamowej, zgodnie z powyższą definicją stanowi ona zawsze nieodłączną całość. Organ wskazał sposób wyliczenia nałożonej na Spółkę kary pieniężnej. W wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało zaskarżaną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji odnosząc się do zarzutów wskazał na treść art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 4, art. 40 ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 8, ust.12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i poz. [...] załącznika do rozporządzenia W. W. z dnia [...] r., zaliczającego ul. [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich D. i podkreślił, że organem właściwym do nakładania kar pieniężnych z tytułu zajęcia pasa drogowego jest zarządca drogi, czyli B. M. D.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przywołało definicję reklamy ujętą w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych i podkreśliło, że z akt sprawy wynika, że w pasie drogowym umieszczono planszę o treści "[...]" wraz ze zdjęciem przedstawiającym [...]. Tak więc w opinii organu plansza ta zawiera informację o rodzaju prowadzonej działalności przez firmę "A" jest więc reklamą w rozumieniu powyższej ustawy. Organ drugiej instancji wyraźnie podkreślił, że umieszczenie przedmiotowej reklamy w pasie drogowym w miejscu widocznym dla użytkowników drogi jest informacją dla użytkowników tej drogi ( potencjalnych klientów) do skorzystania z usług firmy "A" w razie poniesienia szkody w [...]. Organ wskazał na definicję pasa drogowego ujętą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i podkreślił, że z wyrysu z mapy ewidencyjnej sporządzonej przez P. O. D. G. i K. S. D. z dnia [...]r. wynika, że przedmiotowa reklama została umieszczona na działce nr [...] wydzielonej liniami granicznymi natomiast działka ta zgodnie z wypisem z rejestru gruntów ([...]) stanowi drogę - ul. [...] będącej własnością G. M. D. Podsumowując Samorządowe Kolegium w W. wskazało, że reklama firmy "A" została umieszczona w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...] miasta D., tak więc zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ( Dz.U. Nr 140, poz. 1481) zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wniosku takiego odwołująca strona nie złożyła dlatego też należy uznać, że strona zajęła pas drogowy bez zgody zarządcy drogi. Organ wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego ustala się w wysokości iloczynu powierzchni reklamy, liczby dni zajmowanych w ten sposób pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego. Natomiast w przypadku zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 przywołanej ustawy, wymierza się karę pieniężną w wysokości 10-krotnej opłaty ustalonej zgodnie z 4-6 tego artykułu (według wskazanego wyżej iloczynu). Z kolei, jak podkreślił organ drugiej instancji, z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych wynika, że na wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego ma wpływ powierzchnia reklamy. Organ orzekający powołując się na treść orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2007 r., zaznaczył, że brak jest podstaw prawnych do uznania, że umieszczenie informacji wizualnej przez stronę na konstrukcji metalowej, która już wcześniej została umieszczona przez inny podmiot skutkuje stwierdzeniem, że reklama nie stanowi własności właściciela treści reklamowej tylko właściciela konstrukcji. Ustawodawca nie przewiduje możliwości oddzielnego traktowania nośnika informacji wizualnej oraz konstrukcji metalowych i zamocowań. Odnosząc się do zarzutów odwołującej spółki dotyczących mocy prawnej aktów prawnych będących podstawą podjęcia decyzji, organ administracji wskazał, że załącznik do uchwały Nr [...] R. M. D. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta jest do wglądu w B. O. K. U. M. D., natomiast rozporządzenie W. W. zostało ogłoszony w Dzienniku Urzędowym W. W. i jest to akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący. W ocenie SKO stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest właściciel danej reklamy. Jest on w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządu drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Przepisy na podstawie, których nałożono karę mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących. Tego charakteru wskazanych przepisów nie może zmienić umowa jaką skarżąca zawarła z F. "B.", która jak podaje strona miała eksponować reklamę. Umowa jako instrument prawa cywilnego co do zasady wiąże tylko strony, które zawarły umowę. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "A" z siedzibą w D. nie zgodziła się z powyższą decyzją i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie decyzji wydanych przez oba organy administracji publicznej, gdyż w opinii skarżącej spółki rażąco naruszają porządek prawny. Strona skarżąca w uzasadnieniu poddała w wątpliwość, czy eksponowany baner można uznać za reklamę, bowiem treść przedmiotowej planszy, ogranicza się jedynie do wymienienia nazwy spółki i numeru telefonu, strona wskazała na treść wyroku Wojewódzkiego sądu Administracyjnego z Poznania z dnia 17 lutego 2004 r. (sygn. akt II SA/Po 3477/01), zgodnie z którym tablica obejmująca jedynie napis o treści "notariusz" nie stanowi reklamy. Skarżąca spółka wskazała, że umieszczony baner dotyczył spółki z o.o. "A", jednak spółka ani nie zlecała, ani też sama nie dokonywała umieszczenia "reklamy". Z tych względów nie może ponosić konsekwencji działania osób trzecich w żaden sposób nie związanych ze spółką. Strona skarżąca przywołała art. 40 ust. 3 o drogach publicznych i wywiodła, że przepis ten nie precyzuje od kogo tę opłatę się pobiera. Zdaniem skarżącej spółki można logicznie domniemywać, iż opłaty te pobiera się od tego kto zajęcia dokonał. Natomiast w rozpatrywanym przypadku zajęcia nie dokonała spółka "A" ponieważ ani nie zlecała, ani własnymi środkami takiego zajęcia nie dokonała. W opinii strony skarżącej organ nigdzie nie udowodnił, iż rama na której dokonywano ekspozycji "reklamy" leży właśnie w granicach działki nr [...] (w pasie drogowym ulicy [...]), jedynym takowym wiarygodnym ustaleniem byłoby, w opinii strony, wykonanie pomiaru geodezyjnego - takiego jednak brak, co w ocenie strony skarżącej skutkuje, iż fakt rzekomego położenia ramy w obrębie pasa drogowego nie został udowodniony. Strona skarżąca wskazała na treść art. 4 ustawy o drogach publicznych i wywiodła, że działka na której rzekomo miała być dokonywana ekspozycja "reklamy" nie ma oznaczonych w terenie granic, a więc dokładne oznaczenie jej granic i tym samym określenie położenia ramy, możliwe jest dopiero po geodezyjny wyznaczeniu linii granicznych gruntu. Skoro organ administracji nie przeprowadził odpowiedniego pomiaru geodezyjnego, to zdaniem skarżącej spółki uznać należy ten fakt za nieudowodniony. Dodatkowo strona poddaje w wątpliwość, kto jest właścicielem działki nr [...], brak bowiem w aktach wypisu z księgi wieczystej , jedynego dowodu własności. Skarżąca nie zgodziła się ponadto z przyjętym przez oba organy wyliczeniem czasu zajęcia pasa drogowego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji obu organów inspekcje dokonywane były wyłącznie w [...] dniach - licząc od [...] r. do [...] r. Z tego też powodu nie udowodnionym pozostaje fakt rzekomej ekspozycji "reklamy" przez pozostałe [...] dni. Strona skarżąca wyraźnie podkreśliła, że obliczenie powierzchni "reklamy" nie jest czynnością prostą i wymaga wiedzy geodety i tylko ten sposób wyliczenia powierzchni baneru daje gwarancje wyeliminowania błędu w określeniu wielkości "reklamy". Skarżąca spółka wskazała dodatkowo, iż uchwała R. M. D. [...] w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D., wraz z załącznikiem tzw. wykazem, nie została opublikowana i tym samym nie może być uznana za obowiązujące prawo miejscowe. Sam bowiem fakt wyłożenia uchwały z załącznikiem w B. o. k. U. M. w D. nie spełnia wymogów nałożonych przez ustawę z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - w szczególności zaś art. 13 pkt 2. Skarżąca spółka wskazała ponadto, że w identycznym stanie faktycznym, w sprawie reklamy f. "C" organy podjęły zupełnie inne rozstrzygnięcie, wskazując, że reklama tej f. nie znajduje się w granicach pasa drogowego ul. [...]. W odpowiedzi na skargę SKO w W. podtrzymało dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie, dodatkowo wskazując, że nie wszystkie uchwały podjęte przez R. M. D. są aktami prawa miejscowego podlegającymi ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym W. D. w myśl art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. w sprawie ogłaszania aktów prawnych i niektórych aktów normatywnych (Dz. U. z 2007r. Nr 68, poz. 449 ze zm.). Organ wyjaśnił, że rozstrzygnięciem nadzorczym W. D. z dnia [...] r. Nr [...] stwierdzono nieważność § 3 uchwały R. M. D. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D.. Przepis ten uzależniał wejście uchwały w życie od ogłoszenia jej w dzienniku urzędowym, natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze uchyliło ten zapis, co powoduje, że uchwała ta nie podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym i obowiązuje od daty jej podjęcia bez konieczności publikacji w dzienniku urzędowym. Z tego też względu w opinii organu administracji nieuzasadnione są wątpliwości strony co do mocy obowiązującej wskazanej uchwały będącej jedną z podstaw podjęcia decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy przyjął, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr `153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. Kryterium legalności przewidziane w art.1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzje administracyjne uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcie dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego ( lit. b) , a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c). Podkreślenia wymaga, że wojewódzkie sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie prowadzą postępowania dowodowego we własnym zakresie. Należy również podkreślić, że Sąd nie ocenia zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, to jest oceniając czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które dawałyby podstawę do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] r. Nr [...] K. W. I. M. działającego z upoważnienia B. D., w przedmiocie nałożenia na spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością "A" z siedzibą w D. kary pieniężnej w wysokości [...] zł. za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w D. bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od [...] r. do [...] r. przez umieszczenie reklamy o treści "[...]" wraz ze zdjęciem przedstawiającym [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 6,ust. 8, ust.12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "ustawą o drogach", zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Ponadto przepis ten określa stawki opłat za umieszczenia reklamy i kary za takie zachowanie bez zezwolenia. W rozpatrywanej sprawie strona nie kwestionowała, że informacje zamieszczone na banerze informują o działalności gospodarczej spółki, podkreśliła natomiast, że nie zlecała, ani sama nie umieszczała spornego plakatu wobec czego nie może ponosić konsekwencji działania osób trzecich, które bez jej wiedzy ustawiły sporny baner. Dodatkowo konsekwentnie twierdziła, że sporny plakat nie jest reklamą spółki. Strona wskazywała także, że organy postępowania nie udowodniły okresu czasu w jakim był eksponowany baner, zdaniem spółki kontrola przeprowadzania była [...] razy i ewentualna kara może obejmować jedynie skontrolowane [...] dni. Spółka podważała także okoliczność, że sporny baner umieszczony był w pasie drogowym ulicy [...] w D. oraz fakt, że właścicielem działki ewidencyjnej o numerze [...] (drogi [...]) jest G. D.. Skarżąca spółka kwestionowała metodę wyliczania przez organ powierzchni spornego banera. Strona dodatkowo wskazała na fakt, iż uchwała R. M. D. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D. jako nieopublikowana w Dzienniku Urzędowym W. D. nie weszła w życie i nie może stanowić podstawy podejmowanych decyzji. Oceniając prawidłowość wydanych decyzji należy, w pierwszej kolejności ocenić, czy ich wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Uchybienie przepisom procesowym rzutuje bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. W tym miejscu należy zauważyć, iż nie każde naruszenie przepisów procesowych skutkuje uwzględnieniem zarzutów skargi, a jedynie takie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności Sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie k.p.a.), czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.), czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), a decyzje wydane w jego toku są prawidłowo uzasadnione, czyli zgodne z wymogami określonymi w art.107 § 3 k.p.a. Na podstawie analizy zebranego materiału dowodowego Sąd nie dopatrzył się jednak, aby organy nie dopełniły formalności starannego wyjaśnienia sprawy. Organy administracji wnikliwie oceniły, że sporny baner stanowi reklamę działalności spółki oraz że to strona skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego (ulicy [...]) przez umieszczenie tej reklamy bez wymaganego zezwolenia. W pierwszej kolejności należy pokreślić, że legalna definicja reklamy zamieszczona w art. 4 pkt 23 ustawy drogowej, stanowi, że jest to "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę." W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że jeżeli tablica (zajmująca pas drogowy) stanowi dla jej odbiorców informację o rodzaju działalności gospodarczej i miejscu jej wykonywania, to ma na celu rozpowszechnianie danego produktu i tym samym zwiększenie liczby odbiorców, tak więc stosownie do przywołanego przepisu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach, tablica ta będzie stanowiła reklamę i jej właściciel obowiązany będzie uzyskać zezwolenie jak wymaga tego art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach. Nie można więc zgodzić się z zarzutem spółki, że sporny baner nie jest reklamą. Odnosząc się do kolejnego zarzutu spółki, ponownie należy wskazać, że o tym co jest reklamą, a co nie jest, decyduje przepis ustawy o drogach zawierającej definicję legalną tego pojęcia. "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami" tak więc jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której treści są prezentowane, innymi słowy na pojęcie reklamy składa się nie tylko sam nośnik informacji (plakat), ale i konstrukcja metalowa, na której jest umieszczony. Dlatego też wyjaśnienia spółki zawarte w jej piśmie z dnia [...] r. "że jedynie plakat w postaci planszy stanowi własność "A" sp. z ograniczona odpowiedzialnością, natomiast własnością spółki nie są słupki, do których ten jest przymocowany" nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, Kolejny argument spółki podniesiony na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, że spółka przekazała baner F. "B" o od tej chwili nie wie dokładnie gdzie i jak banery były eksponowane, nie znajduje w opinii Sądu podstawy dla uwzględnienia skargi spółki, bowiem stroną toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest zajmujący pas drogowy i trafnie organ administracji wskazał, że umowa jaką skarżąca spółka zawarła z F. "B", co do zasady wiąże tylko strony tej umowy. Należy wskazać, że zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o drogach nie jest istotne kto fizycznie montuje reklamę, ale kto jest zleceniodawcą tego umieszczenia i na czyją rzecz umieszczenie to wykonano. W celu odniesienia się do kolejnego zarzutu spółki, przywołać należy treść spornej reklamy, która brzmiała: "[...]" oraz zdjęcie przedstawiające [...]. Skarżąca spółka wskazała w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że powyższy baner informuje o działalności gospodarczej spółki, jednak strona nie zlecała umieszczenia tego plakatu i sama go też nie umieszczała, zdaniem spółki wykonały to osoby trzecie za które spółka odpowiedzialności nie ponosi. W ocenie Sądu potencjalne przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, że spółka nie wie kto zamieścił dużą reklamę informującą o jej działalności, sugerującą potrzebę skorzystania z jej oferty, określającą w jaki sposób skontaktować się ze spółką nie mieściłoby się w ramach zasady swobodnej oceny dowodów, tym bardziej ,że reklama ta została umieszczona w widocznym miejscu, w ruchliwym punkcie D. Organy ocenę, że sporna reklama została umieszczona z inicjatywy skarżącej spółki oparły na przekonujących podstawach i dały temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W opinii Sądu nie bez znaczenia dla oceny argumentów spółki, jest okoliczność, że oświadczenia spółki odnoszące się umieszczenia spornego banera zmieniały się z biegiem trwania postępowania, a poza twierdzeniami spółka nie przedłożyła żadnych dowodów potwierdzających zajmowane przez nią stanowisko. Wskazując na zarzut spółki braku udowodnienia przez organy administracji czasu w jakim reklama zajmowała pas drogowy ul. [...] należy wskazać, że w aktach administracyjnych znajduje się [...] protokołów z przeprowadzonych kontroli w sprawie zajęcia przez skarżącą spółkę pasa drogowego. Kontrole te obejmują okres od [...] r. do [...] r., z każdego z protokołów wynika, że w pasie drogowym ul. [...] znajduje się reklama skarżącej spółki. Zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach organy nakładając karę na spółkę z ograniczona odpowiedzialnością "A" wskazały jako liczę dni zajmowania pasa drogowego [...]. W opinii Sądu nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej spółki, iż kara powinna obejmować wyłącznie dni, w których przeprowadzane były inspekcje. Przyjęcie bowiem takiej interpretacji spółki byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem potencjalnej sytuacji, w której skarżąca spółka pomiędzy wykonywanymi przez organ kontrolami ściąga reklamę o powierzchni ponad [...] m2, aby zawieszać ją ponownie w dniach dokonywanej inspekcji. Zaakceptowanie przez organ administracji powyższych wyjaśnień strony byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej spółki, która nie zgadza się z ustaleniami organów administracji, że sporna reklama umieszczona była w pasie drogowym ul. [...]. W aktach administracyjnych znajduje się dołączony urzędowy dokument geodezyjny, który określa linie graniczne działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej drogę – ul. [...] z zaznaczonym miejscem umieszczenia reklamy w granicach tej działki. W myśl art. 4 ust. 2 ustawy o drogach pod pojęciem drogi należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskim, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno- użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (celowe podkreślenie Sądu). W aktach znajdują się też dwie mapy podpisane przez kierownika W. I. M. (tzw. mapy do celów projektowych) z zaznaczonymi granicami działki nr [...] oraz ze wskazanym miejscem usytuowania reklamy. Powyższe dokumenty jednoznaczne wskazują na miejsce usytuowania reklamy w granicach działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej drogę – ul. [...], tym samym stanowią dowód na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. [...]. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, który podkreślił w odpowiedzi na skargę, że nieuzasadnione jest twierdzenie strony, że jedynym dowodem potwierdzającym, iż reklama umieszczona została w pasie drogowym ul. [...] byłby pomiar geodezyjny. W myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodami mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Skoro więc organ pierwszej instancji na podstawie zebranych dowodów w sprawie uznał ponad wszelką wątpliwość, że reklama umieszczona była w pasie drogowym, nie było potrzeby przeprowadzenia dowodu w postaci pomiaru geodezyjnego, tym bardziej, że strona w toku postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji nie składała takiego wniosku dowodowego. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącej dotyczącego wadliwie jej zdaniem dokonanych pomiarów powierzchni reklamy, która stanowi [...] (bez udziału geodetów) Sąd wskazuje, że pismem dnia [...] r. organ pierwszej instancji zawiadomił stronę, że w dniu [...] r. w miejscu usytuowania reklamy w pasie drogowym ulicy [...] zostanie przeprowadzona wizja. W dniu[...] r. w obecności dwóch pracowników U. M. w D. przeprowadzono oględziny zajęcia pasa drogowego ul. [...], strona mimo prawidłowego zawiadomienia nie była obecna. Podczas oględzin stwierdzono w pasie drogowym drogi gminnej M. D. - ul. [...] obecność reklamy firmy "A" o powierzchni [...]m2. Strona, która miała możliwość uczestniczenia w oględzinach oraz miała możliwość zaznajomienia się z aktami sprawy nie zgłaszała stosownych wniosków dowodowych, które mogłyby usunąć wątpliwości spółki co do sposobu przeprowadzonych pomiarów powierzchni planszy reklamy, w trakcie postępowania administracyjnego zarówno przed organem pierwszej jak i przed organem drugiej instancji. W opinii Sądu twierdzenie strony o konieczności dokonywania pomiarów powierzchni reklamy, która jest prostokątem przy pomocy geodetów stanowi przyjętą przez nią linię obrony i nie znajduje żadnego logicznego uzasadnienia. Kolejny zarzut spółki, że ograny nie wykazały, kto jest w właścicielem drogi - ul [...], bowiem nie przedstawiły właściwego wypisu księgi wieczystej nieruchomości, świadczy o niezrozumieniu przez spółkę który podmiot zgodnie z ustawą o drogach publicznych wymierza, w drodze decyzji karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, kto udziela zezwolenia na to zajęcie. Organy wykazały, że zarządcą drogi jest G. D., zgodnie z art. 2a ust. 12 ustawy o drogach krajowych drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W myśl art. 7 ust. 2 ustawy o drogach zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, natomiast ustalenie przebiegu dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Organy administracji przedłożyły do akt Rozporządzenie W. W. z dnia [...] r. Nr [...] z którego wynika, że do kategorii miejskich dróg lokalnych zalicza się ul. [...]. Natomiast art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach stanowi, że zarządcami dróg z zastrzeżeniem ust.3,5,i 8 są dla dróg gminnych – wójt (burmistrz , prezydent). Z treści art. 40 ust. 12 ust. 1 ustawy o drogach wynika, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza on karę w drodze decyzji administracyjnej. Dodatkowo, co potwierdza także spółka, w aktach administracyjnych znajduje się wypis z ewidencji gruntów z którego wynika, że właścicielem działki nr [...] drogi (ulicy [...]) jest G. D.. Należy wskazać, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych i w każdym przypadku, gdy dane zawarte wyłącznie w wyjaśnieniach strony postępowania są niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji, rozstrzygające znaczenie mają zapisy wynikające z ewidencji. Ustosunkowując się do twierdzeń spółki o braku mocy obowiązującej uchwały R. M. D. z dnia [...] r. Nr [...] organ administracji właściwie wykazał, że nie wszystkie uchwały podjęte przez R. M. D. są aktami prawa miejscowego podlegającymi ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym W. D. w myśl art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. w sprawie ogłaszania aktów prawnych i niektórych aktów normatywnych (Dz.U. z 2007r. Nr 68, poz. 449 ze zm.). Rozstrzygnięciem nadzorczym W. D.z dnia [...] r. [...] stwierdzono nieważność § 3 uchwały R. M. D. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D. Przepis ten uzależniał wejście uchwały w życie od ogłoszenia jej w dzienniku urzędowym, natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze uchyliło ten zapis, co powoduje, że uchwała ta nie podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym i obowiązuje od daty jej podjęcia bez konieczności publikacji w dzienniku urzędowym. Reasumując należało stwierdzić, że organy administracji rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Organy administracji przed wydaniem decyzji umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącej spółki do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Nie doszło również do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu skarżącej spółki, zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organy orzekające wzięły pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącą spółkę okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Ponieważ sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa według art. 145 § 1 p.p.s.a. należało, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a., orzec jak w sentencji wyroku.