III SA/Wr 423/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi B. J. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę. Decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku – wydaną po rozpatrzeniu wniosku zainteresowanego o ponowne rozpatrzenie jego sprawy – Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. (znak [...]), odmawiającą umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne. Rozpatrując ponownie sprawę, organ wziął pod uwagę następujące okoliczności faktyczne: świadectwo pracy informujące o rozwiązaniu ze stroną umowy o pracę, z dniem [...] r.; prowadzenie przez wnioskodawcę gospodarstwa domowego wraz z [...] i [...]; wynagrodzenie [...] zainteresowanego (brutto [...] zł); to, że wnioskodawca pobierał (do dnia [...] r.) świadczenie rehabilitacyjne, a w okresie od [...] do [...] r. – wynagrodzenie za pracę w kwocie [...] zł brutto; aktualny dochód netto całej trzyosobowej rodziny, wynoszący około [...] zł miesięcznie; oświadczenie samego zainteresowanego tyczące miesięcznych: kosztów związanych z eksploatacją mieszkania ([...] zł, przy czym zaległość czynszowa wynosi [...] zł), kosztów leczenia strony (około [...] zł), kwot uiszczanych przez niego alimentów na rzecz syna ([...] zł, przy czym zadłużenie alimentacyjne wynosi łącznie [...] zł). Uwzględniając wymienione okoliczności, organ nawiązał do art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej – skrótowo – "u.s.u.s."), konkludując że w sprawie nie zachodzi przewidziana w tych przepisach podstawa do umorzenia należności ZUS (stan ich całkowitej nieściągalności). Co prawda zadłużenie strony nie jest obecnie przedmiotem postępowania egzekucyjnego, jednakże sytuacja materialna wskazuje na możliwość podjęcia działań egzekucyjnych. Zakład przywołał następnie brzmienie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: "rozporządzenie" lub "rozporządzenie wykonawcze"). Wywodził przy tym, że ciężar dowodu istnienia szczególnych okoliczności, do których nawiązują wskazane rozwiązania normatywne, spoczywa na osobie ubiegającej się o umorzenie zaległości. Organ przyznał, że schorzenie wnioskodawcy ma charakter przewlekły i stanowi niewątpliwie utrudnienie w codziennym funkcjonowaniu, lecz jego sytuacji materialnej nie można uznać za trudną na tyle, aby niemożliwe było wyegzekwowanie należności w trybie administracyjnym lub spłacenie zadłużenia w ratach, dostosowanych do możliwości płatniczych zobowiązanego. W uzasadnieniu decyzji wyrażono dalej zapatrywanie, zgodnie z którym nie można akceptować uchylania się od realizacji powinności wobec Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i braku dobrej woli w celu uregulowaniu zaległości. Składki ubezpieczeniowe stanowią bowiem podstawowe źródło zasilania Funduszu, z którego wypłacane są świadczenia osobom ubezpieczonym, a w przyszłości – także wnioskodawcy. Akceptowanie postawy, kiedy w okresie prowadzenia działalności gospodarczej generowany jest dług, który następnie miałby być umorzony, narusza interes pozostałych ubezpieczonych. Organ podkreślił też uznaniowy charakter decyzji wydawanych w przedmiocie umarzania należności ZUS. Oznacza to możliwość odmowy uwzględnienia wniosku nawet w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki normatywne, których wystąpienie warunkuje możliwość umorzenia zadłużenia. Sama instytucja umorzenia ma charakter wyjątkowy. Taki też, wyjątkowy charakter powinny mieć okoliczności sprawy uzasadniające wykorzystanie ulgi, o którą ubiegała się strona. Za umorzeniem mogą przemawiać wypadki niezależne od sposobu postępowania zobowiązanego, bądź spowodowane działaniem czynników, na które wnioskodawca nie może mieć wpływu. Ważny interes zainteresowanego, to sytuacja, gdy wskutek nadzwyczajnych okoliczności (n.p. klęski żywiołowe, zdarzenia losowe) nie jest on w stanie uregulować zaległości. Wyjątkowy charakter analizowanej instytucji powoduje, że nie mogą stanowić podstawy do umorzenia wszelkie okoliczności, będące następstwem określonych decyzji gospodarczych płatnika. W skardze do tutejszego Sądu zainteresowany zażądał uchylenia decyzji, albowiem nie jest zadowolony z rozstrzygnięcia organu (skarga nie zawiera żadnego innego uzasadnienia). Jednocześnie wskazano pełnomocnika (w osobie zagranicznego prawnika), podając adres do doręczeń (inny, niż adres zamieszkania samego skarżącego). W odpowiedzi, strona przeciwna podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Zarządzeniem z dnia [...] r. wezwano skarżącego do wykazania, że wskazany przez niego pełnomocnik jest jedną z osób określonych w art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." W odpowiedzi, zainteresowany powołał się jedynie na fakt zlecenia pełnomocnikowi stałego zarządu swoim majątkiem, co – w ocenie strony – uprawnia zleceniobiorcę do reprezentowania jej przez sądami administracyjnymi. Kolejnym zarządzeniem – z dnia [...] r., skierowanym już bezpośrednio do osoby potencjalnego pełnomocnika strony i na podany przez nią adres do doręczeń – wezwano osobę wskazaną w skardze jako pełnomocnik (stosownie do art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej; Dz. U. Nr 126, poz. 1069) do przedłożenia dokumentu stwierdzającego, że jest ona zarejestrowana w państwie macierzystym jako osoba uprawniona do wykonywaniu zawodu przy użyciu jednego z tytułów zawodowych, o których mowa w art. 2 pkt 2 tej ustawy. W wezwaniu zastrzeżono termin i rygor ewentualnego niewykonania żądania (pominięcie udziału adresata w sprawie jako pełnomocnika skarżącego). Przesyłka zawierająca wezwanie nie została podjęta przez adresata (mimo dwukrotnego awizowania). W konsekwencji została ona pozostawiona w aktach sądowych sprawy, ze skutkiem doręczenia, a o dalszych czynnościach (zawiadomienie o rozprawie) Sąd informował już bezpośrednio i to skutecznie(!) samego skarżącego (na oba adresy wskazane w skardze). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Z drugiej jednak strony, w wypadku stwierdzenia zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga podlega oddaleniu, stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie mogła być uwzględniona, z następujących powodów. Organ ubezpieczeniowy nie naruszył ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów procesowych, w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Godzi się w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, umorzenie zaległości jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacjach wskazanych przez samego legislatora w art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego (katalog przesłanek jest zamknięty). Po drugie, instytucja umorzenia została uregulowana w specyficzny sposób. Decyzje wydawane w tym przedmiocie mają charakter uznaniowy. Trzeba się więc zgodzić z utrwalonym – a przy tym jednolitym stanowiskiem prezentowanym w judykaturze Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych – wedle którego, nawet w przypadku stwierdzenia istnienia okoliczności wymienionych przez legislatora, Zakład może (nie musi) zastosować wnioskowane umorzenie, jeżeli tylko działa w granicach przyznanej mu swobody. Inaczej rzecz ujmując należałoby stwierdzić, że w wypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek umorzenia, odmowa jego zastosowania będzie nielegalna tylko wtedy, gdy ZUS przekroczy granice swobodnej oceny dowodów. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Trafna jest w szczególności ocena organu o braku podstaw do przyjęcia całkowitej niewypłacalności dłużnika ZUS, w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nie zaistniała bowiem żadna z okoliczności wymienionych w punktach 1-6 tego przepisu, a zważywszy stan majątkowy rodziny skarżącego, nie jest wykluczona możliwość przymusowej egzekucji jego zaległości. W tej sytuacji słusznie skoncentrował się Zakład na ustaleniu, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i przepisach rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji przewidzianej w art. 28 ust. 3b tej ustawy. Ocen dokonana w tym zakresie jest prawidłowa. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., "należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności". Szczegółowe zasady umarzania należności w takich przypadkach reguluje wielokrotnie już przywoływane rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. W § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazano, iż umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić, "jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności". Cytowane przepisy, dotyczące umarzania należności z tytułu składek, wskazują, że zastosowanie tego rodzaju ulgi ograniczone jest – co trafnie podkreślił także organ – jedynie do wyjątkowych i trudnych sytuacji. Podkreślić przy tym trzeba, że obowiązek wykazania wymienionych w rozporządzeniu przesłanek spoczywa na składającym wniosek o umorzenie należności. Ferując zaskarżone orzeczenie, Zakład uwzględnił i ocenił wszystkie okoliczności istotne do podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia. ZUS skoncentrował się przede wszystkim – prawidłowo – na wykazaniu istnienia (bądź braku) okoliczności wprost wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Odrzucić przy tym należało z góry szczególną przesłankę umorzenia zaległości, wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 2. Brak bowiem jakichkolwiek podstaw do tego, żeby – w konkretnych realiach rozpoznawanej sprawy – przyjąć, iż dłużnik poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Skład orzekający podziela także w pełni ocenę organu, który zasadnie przyjął, że nie istnieją także podstawy do wnioskowanego umorzenia, wymienione w § 3 ust. 3 pkt 1) i 3) rozporządzenia wykonawczego. Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne tyczące pierwszej z ostatnio wymienionych przesłanek wskazują, że trzyosobowa wspólnota rodzinna skarżącego osiąga miesięczny dochód netto w wysokości około [...] zł. Jest to dochód relatywnie wysoki, w stosunku do dochodów osiąganych przez innych dłużników ZUS w podobnych sprawach rozpoznawanych przez tutejszy Sąd. Do [...] r. dochód ten był zresztą wyższy, ponieważ zainteresowany osiągał dodatkowo, z własnej pracy, wynagrodzenie w kwocie [...] zł (brutto). Słusznie zatem zwrócił uwagę organ drugiej instancji na możliwość spłacenia zobowiązań wobec ZUS w ratach, dostosowanych do istniejących nadal wszak (nawet przy uwzględnieniu prywatnoprawnych długów) możliwości płatniczych zainteresowanego. Tymczasem ewentualne umorzenie zaległości, bez podjęcia próby ich odzyskania (w trybie przymusowej egzekucji lub na podstawie zawartego układu ratalnego), pozbawiłaby Zakład definitywnie należnych mu środków, przeznaczanych przecież – co także trafnie podkreślił organ – na świadczenia beneficjentów funduszu ubezpieczeń społecznych. Należy się też w pełni zgodzić z oceną organu co do braku ostatniej z przesłanek ewentualnego umorzenia zaległości, wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżący cierpi na zapalenie stawów przy jednoczesnym schorzeniu kręgosłupa (czego organ nie kwestionował). Strona nie wykazała jednak aby dolegliwości te pozbawiały jej możliwości (celowe podkreślenie składu orzekającego) uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie zaległości. Nie przedstawiła w szczególności żadnego dowodu na trwałą niezdolność do pracy. Takiej ewentualnej "niezdolności" zdaje się zresztą przeczyć fakt podjęcia zatrudnienia za wynagrodzeniem, w okresie trzech miesięcy (w czasie trwania postępowania w niniejszej sprawie), które ustało dopiero z dniem [...] r. Konkludując, w realiach tej konkretnej sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ prawa przy odmowie uwzględnienia wniosku strony skarżącej. Przeciwnie, zweryfikowana decyzja została oparta na pełnych ustaleniach okoliczności stanu faktycznego i ich ocenie, bez przekroczenia granic swobody, zakreślonej w art. 80 k.p.a. Wnioski organu, który skonfrontował wszak indywidualny interes skarżącego z interesem publicznym – są spójne i logiczne. Zakład dokonał przy tym prawidłowej wykładni przepisów, na których oparł swoje orzeczenia. Decyzja ZUS została też należycie uzasadniona, bez pominięcia któregokolwiek elementu mającego znaczenie dla ostatecznego, niewadliwego załatwienia sprawy. Dlatego też, kierując się dyspozycją art. 151 p.p.s.a., Sąd był zobligowany do oddalenia skargi.