III SA/Wr 424/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Maciej Guziński, , Protokolant Ewa Pąsiek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi F. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych – po rozpoznaniu wniosku F. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie z dnia [...] r. (nr [...]) odmawiające wnioskodawcy umorzenia tych należności w łącznej kwocie [...] zł, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.u.s."). Organ odwoławczy przypomniał, że we wniosku z dnia [...] r. skarżący wystąpił o umorzenie połowy zadłużenia wobec ZUS i spłatę ratalną pozostałej części. Dług na datę złożenia wniosku wynosił [...] zł. W uzasadnieniu wniosku skarżący powołał się na stan swego zdrowia, uniemożliwiający wykonywanie dotychczasowej pracy, a także podniósł, że pozostaje na utrzymaniu żony. W odwołaniu od pierwszoinstancyjnej, negatywnej dla wnioskodawcy decyzji ZUS, skarżący podkreślił, że ze względów zdrowotnych zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej, co zostało zgłoszone zarówno w Urzędzie Skarbowym, jak i Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Wskazał również, że nie otrzymywał z ZUS żadnych upomnień czy wezwań do zapłaty składek. Wniósł ponadto o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy zadłużeniem ujętym w sentencji oraz w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. (nr [...]). Zdaniem skarżącego, fakt posiadania samochodu z małżonką nie może stanowić uzasadnienia dla negatywnego rozpatrzenia wniosku. Nadmienił, że pogarsza się stan jego zdrowia, w związku z czym niezbędny był zakup aparatu słuchowego, na co wykorzystano kredyt zaciągnięty przez żonę wnioskodawcy. Do akt sprawy przedłożono dodatkowo: badanie słuchu oraz umowę o kredyt na zakup towarów i usług. Organ odwoławczy stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek w całości bądź w części wyłącznie na podstawie art. 28 u.s.u.s. Według art. 28 ust. 2 u.s.u.s., umorzenie należności może nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności. W uzasadnionych przypadkach, stosownie po postanowień art. 28 ust. 3a u.s.u.s., Zakład może umorzyć należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Okoliczności uzasadniające stwierdzenie całkowitej nieściągalności zostały wyczerpujący określone przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość uwzględnienia sytuacji innych niż wymienionych w art. 28 ust 3 u.s.u.s. Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami pierwszoinstancyjnymi, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek ujętych w tym przepisie. Z akt sprawy wynika, że działalność gospodarcza skarżącego została wyrejestrowana. Wnioskodawca zaś jest współwłaścicielem nieruchomości, która może stanowić dla ZUS zabezpieczenie w postaci hipoteki. Nie występuje zatem przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Także koszty upomnienia nie przekraczają wysokości nieopłaconych składek. Aktualnie Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzi egzekucję z majątku skarżącego, co powoduje, że nie istnieje przesłanka całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.). Nie ma również podstaw do przyjęcia, że w rozpatrywanym przypadku występuje przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Uwzględniając bowiem wysokość zadłużenia oraz możliwość dochodzenia należności w drodze postępowania egzekucyjnego, kwota możliwa do wyegzekwowania niewątpliwie przekracza kwotę wydatków egzekucyjnych. Trafnie zatem – w ocenie organu odwoławczego – stwierdzono w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, że w sprawie nie są spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności. Okoliczność ta jest warunkiem koniecznym do tego, aby Zakład Ubezpieczeń Społecznych mógł rozpoznać wniosek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., stanowiącego, że Zakład w uzasadnionych przypadkach, uwzględniając ważny interes osoby zobowiązanej, może umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określa § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), według którego Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem organu odwoławczego, z ustaleń faktycznych wynika, że skarżący zlikwidował działalność gospodarczą, a od dnia [...] r. jest zatrudniony na podstawie umowy zlecenia. Oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym wskazuje, że skarżący zamieszkuje we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną, która pobiera świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł. Skarżący wskazał, że łączne wydatki związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą [...] zł, na leczenie – [...] zł, inne zaś wydatki – na poziomie [...] zł. Istotną okolicznością w sprawie jest zdaniem organu odwoławczego fakt, że Zakład podjął działania zmierzające do zabezpieczenia zadłużenia przez wpis hipoteki do księgi wieczystej, której skarżący jest współwłaścicielem. Odnosząc się do podnoszonej kilkakrotnie przez skarżącego kwestii niewiedzy o zadłużeniu wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, organ odwoławczy zauważył, że zadłużenie powstało po wydaniu decyzji o podleganiu ubezpieczeniom. Skarżący twierdzi natomiast, że dokonał zawieszenia działalności i był przekonany o nieistnieniu obowiązku odprowadzania składek. Z przeprowadzonego przed wydaniem decyzji postępowania wyjaśniającego o objęciu ubezpieczeniami wynika zdaniem organu odwoławczego, że skarżący uzyskiwał przychody w latach 1999-2006, wobec czego był zobowiązany do odprowadzania składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalał stan konta rozliczeniowego na podstawie składanych przez skarżącego dokumentów rozliczeniowych. Wynikało z nich, że w okresie którego dotyczy wniosek, nie istniał obowiązek odprowadzania składek. Dopiero w wyniku przeprowadzonego przez Zakład postępowania ustalono, że skarżący powinien podlegać ubezpieczeniom społecznym w okresie od [...] r. do [...] r. co zostało stwierdzone w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. (znak [...]). Niezasadny jest więc zarzut, że Zakład mógł wcześniej poinformować skarżącego o obowiązku opłacania składek. Ponadto fakt uzyskiwania przez skarżącego przychodów z działalności gospodarczej wskazuje zdaniem organu odwoławczego, że skarżący był zobowiązany do odprowadzania składek. Składając dokumentację wskazującą, że skarżący nie podlega ubezpieczeniom społecznym, skarżący wprowadził Zakład w błąd, co spowodowało, że należności nie były dochodzone egzekucyjnie. Ustosunkowując się do podniesionych przez skarżącego rozbieżności pomiędzy zadłużeniem ujętym w sentencji i w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. (nr [...]), organ odwoławczy zauważył, że w sentencji tej decyzji mylnie wskazano, że Zakład odmawia umorzenia składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...] r. do [...] r. w kwocie [...] zł, gdyż kwota ta obejmuje składki na ubezpieczenia zdrowotne za okres od [...] r. do [...]r. Zdaniem organu odwoławczego, powołane przez skarżącego w obu instancjach okoliczności nie stanowią wystarczających argumentów przemawiających za uwzględnieniem wniosku o umorzenie, albowiem nie są to okoliczności o charakterze nadzwyczajnym. Odnosząc się do pogarszającego się stanu zdrowia organ ten uznał, że okoliczność ta nie wyklucza podjęcia pracy zarobkowej skarżącego, zwłaszcza wobec zatrudnienia się na podstawie umowy zlecenia. W związku z uzyskaniem przez skarżącego "w przyszłym roku" (jak to określił organ) statusu emeryta, zwiększy się dochód gospodarstwa domowego, co może ułatwić spłatę zadłużenia. Istotną okolicznością w sprawie jest zdaniem organu posiadany majątek, w tym nieruchomość oraz samochód osobowy, zwłaszcza, że skarżący nie odniósł się do podnoszonej w decyzji organu pierwszej instancji kwestii płatności za kupno samochodu. Organ odwoławczy zauważył również, że wniosek skarżącego o umorzenie połowy zadłużenia i rozłożenie na raty pozostałej części, wskazuje na możliwości płatnicze skarżącego. Podkreślił przy tym, że ZUS rozpoznaje także wniosek skarżącego o rozłożenie płatności na raty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego, podnosząc, że poza wielokrotnie wskazywanymi przepisami u.s.u.s., w szczególności art. 28 u.s.u.s., ZUS nie odniósł się merytorycznie do argumentów skarżącego. Skarżący zaakcentował, że ze względów zdrowotnych zawiesił działalność gospodarczą i zgłosił ten fakt w Urzędzie Skarbowym oraz w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, jednakże nie dysponuje kopią takiego zgłoszenia, gdyż był przekonany, że kopie takie powinien mieć organ, któremu przekazano deklaracje. Stwierdził ponadto, że odprowadzał odpowiednie składki, a ZUS nie przysyłał żadnych wezwań czy upomnień. Brak kopii dokumentów wiąże się także z remontem domu po powodzi. Niezrozumiały dla skarżącego jest zarzut ZUS, jakoby to skarżący wprowadzał Zakład w błąd, przez co ZUS nie był w stanie ustalić należnych sobie składek, gdy tymczasem analiza składanych przez skarżącego dokumentów zajęła organom całe 10 lat, przy czym ZUS do tej pory nie wyjaśnił, co stało się z tą dokumentacją. Skarżący nadmienił, że jego zdrowie jest coraz gorsze, czego dowodzą ostatnie badania audiologiczne o pogarszającym się słuchu oraz konieczność nabycia aparatu słuchowego, który został zakupiony z kredytu zaciągniętego przez żonę skarżącego. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Twierdzenia skarżącego i mające je wesprzeć argumenty nie mogą podważyć zaskarżonej decyzji, gdyż znajduje ona dostateczne postawy w obowiązującym prawie. Wobec zawartego w art. 28 u.s.u.s. unormowania, umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stanowi wyjątek od zasady płatności tychże składek. Według bowiem art. 28 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Organy rozpoznające wniosek skarżącego niewadliwie ustaliły i wykazały w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie tej nie występuje żaden z przypadków "całkowitej nieściągalności" objętych katalogiem zawartym w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nie są bowiem spełnione przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 u.s.u.s. Uzasadnione jest twierdzenie organu, że mimo zaprzestania przez skarżącego działalności gospodarczej, nie występuje jednoczesny brak majątku, z którego można egzekwować należności, albowiem organy wykazały, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości, która może stanowić przedmiot hipoteki, zabezpieczającej roszczenia ZUS. W rozpoznawanej sprawie nie występuje zatem przypadek opisany w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Nie jest też gołosłownym twierdzenie organu, że koszty upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym nie przekraczają wysokości nieopłaconych składek, a więc nie jest spełniona przesłanka przewidziana w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. Ponieważ postępowanie wyjaśniające w rozpoznawanej sprawie pozwoliło organom ustalić, że Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzi egzekucję z majątku skarżącego, przeto okoliczność ta wyklucza "całkowitą niewypłacalność" w rozumieniu art. 23 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Nie ma też dostatecznych podstaw do podważenia ustaleń organów, według których przy zestawieniu wysokości zadłużenia oraz możliwości dochodzenia należności w drodze postępowania egzekucyjnego, kwota możliwa do wyegzekwowania przekracza kwotę wydatków egzekucyjnych. To zaś oznacza nieistnienie w rozpoznawanej sprawie przesłanki ujętej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Wobec niespełnienia żadnej z przesłanek "całkowitej niewypłacalności", o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organy administracji publicznej – wykonując dyspozycję art. 28 ust. 2 u.s.u.s. – prawidłowo przystąpiły do ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie występuje wyjątek przewidziany w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a więc czy względem skarżącego istnieje "uzasadniony przypadek" pozwalający umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia (co odnosi się do skarżącego), mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z tych też względów organy rozstrzygające sprawę właściwie sięgnęły po § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 3b u.s.u.s.), według którego Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Należy przede wszystkim zauważyć, że przywołane unormowanie nakłada na zobowiązanego obowiązek wykazania istnienia którejś ze szczególnych okoliczności, natomiast ze sformułowania "Zakład może umorzyć" wynika, że decyzja administracyjna wydawana w takiej sprawie ma charakter uznaniowy, co upoważnia organ do samodzielnej oceny okoliczności przedstawionych przez zobowiązanego w granicach określonych w art. 80 k.p.a. Skarżący nie powoływał się na przypadek opisany w § 3 ust. 1 pkt 2 przywołanego wcześniej rozporządzenia, gdy zaś chodzi o wskazywaną przez skarżącego chorobę słuchu, to nie można zarzucić organom przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów przy uznaniu, że nie jest to okoliczność pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu uniemożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia), zwłaszcza wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające wykazało, że od dnia [...] r. skarżący świadczył pracę na podstawie umowy zlecenia. Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie naruszyły art. 80 k.p.a., gdy z przedstawionego przez skarżącego stanu majątkowego, w szczególności z zestawienia deklarowanych dochodów i wydatków, wyprowadziły wniosek, że sytuacja skarżącego nie jest tak trudna jak opisana we wniosku o umorzenie. Już elementarne doświadczenie życiowe wskazuje, że nie sposób przeżyć dwóm osobom za 50 zł miesięcznie, a do takiej kwoty sprowadzałoby się odjęcie od dochodu gospodarstwa domowego strony skarżącej ([...]zł – emerytura małżonki skarżącego) wydatków wskazanych przez wnioskodawcę na utrzymanie mieszkania ([...] zł), na leczenie ([...] zł) i na inne cele ([...] zł). Nie można też zarzucić organom wadliwego rozumowania, gdy przy ocenie sytuacji majątkowej skarżącego wywiodły, że skoro skarżący wniósł o umorzenie połowy zadłużenia i rozłożenie na raty pozostałej części ([...] zł), przeto taki wniosek wskazuje na możliwości płatnicze skarżącego, znacznie większe aniżeli zadeklarowane w postępowaniu wyjaśniającym. Jeżeli zaś chodzi o ciężar spłacania kredytu zaciągniętego na kupno aparatu słuchowego dla skarżącego, należy podkreślić, że dług z tego tytułu nie może stanowić okoliczności uzasadniającej umorzenie należności za ubezpieczenia społeczne, gdyż te ostatnie, jako zobowiązania publicznoprawne, mają pierwszeństwo zaspokojenia przed zobowiązaniami cywilnoprawnymi. Wobec ustaleń poczynionych przez organy w rozpoznawanej sprawie i przy braku ze strony skarżącej wiarygodnych dowodów, które potwierdzałyby niedwuznacznie, że opłacenie przez skarżącego należności z tytułu składek (zwłaszcza przy dopuszczalności rozłożenia na raty) pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, organy wydające decyzje w obu instancjach nie przekroczyły granic uznania administracyjnego zakreślonych w art. 28 u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W związku z wątpliwościami skarżącego co do sposobu ustalenia kwoty zaległych należności, należy zauważyć, że dotycząca tej kwestii decyzja ZUS z dnia [...] r. nie może być przedmiotem badania w postępowaniu o umorzenie zaległych składek, są to bowiem odrębne sprawy. Ponieważ postępowanie sądowe nie dało dostatecznych podstaw do postawienia organom administracji publicznej zarzutu naruszenia prawa według art. 145 § 1 p.p.s.a., należało – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji wyroku.