III SA/Wr 427/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz przewozu osób bez wymaganego zezwolenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Komendant Miejski Policji w W., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), nałożył na Z.R. (dalej skarżącego) karę pieniężną w łącznej wysokości 14 000 zł, za prowadzenie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia i licencji. Decyzję tę organ pierwszej instancji nadał w Urzędzie Pocztowym J. Z. dniu [...] r., po dwukrotnym awizowaniu ([...] r. i [...] r.) wróciła jako niepodjęta do nadawcy. Organ pierwszej instancji w [...] r. podjął powtórną próbę doręczenia decyzji skarżącemu jednakże, również po powtórnym awizowaniu: [...] r. i [...] r. przez UP w J.Z., decyzja nie została przez skarżącego podjęta. W związku z powyższym, na podstawie art. 44 § 4 kpa, organ uznał, że decyzja w ramach doręczenia zastępczego została skutecznie doręczona stronie, mając na względzie, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zostało przez stronę odebrane. W dniu [...] r. Wydział Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji we W wystawił upomnienie [...]. W dniu [...] r. skarżący, w odpowiedzi na powyższe upomnienie, wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. pismo w którym wystąpił o poinformowanie, kiedy zostało przeprowadzone postępowanie w jego sprawie oraz żądał ponownego rozpoznania sprawy, wysłuchanie jego argumentów i zapoznania się z posiadanymi dokumentami. Pismo to organ ten potraktował jako odwołanie od wskazanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) Komendant Wojewódzki Policji we W. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że odwołanie zostało złożone po upływie ustawowego terminu, a skarżący nie wniósł o przywrócenie powyższego terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy. Podniósł, że przez długi okres czasu nie wiedziałem, iż wszczęte zostało w tej sprawie postępowanie. Wszelka korespondencja w sprawie kierowana była bowiem na adres jego zameldowania w J.Z. przy ul. [...], gdzie nie mieszka od ponad półtora roku. W mieszkaniu tym na stałe przebywała jego nieżyjąca już obecnie matka, która z uwagi na bardzo zaawansowaną demencję starczą nie była w stanie przekazywać mi jakichkolwiek informacji. Od dawna mieszka w J. Z. przy [...] i matkę w tym okresie odwiedzał sporadycznie. Dalej skarżący podniósł, że pismo o wszczęciu postępowania odebrał w [...] r. i od tego też czasu próbował skontaktować się z prowadzącym postępowanie policjantem, jednak najpierw przebywał on na szkoleniu a następnie na urlopie, a żadna inna osoba pomimo jego częstych wizyt nie chciała udzielić mu jakichkolwiek informacji w sprawie. Przy takim zachowaniu funkcjonariuszy uznał, że sprawa jest jeszcze w toku, a prowadzący sprawę skontaktuje się z mim po powrocie do pracy. Dopiero po wszczęciu postępowania egzekucyjnego zorientował się, że sprawa musiała się już zakończyć. Wobec tego, że niemiał możliwości przedstawienia argumentów w sprawie, wnosi o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a co za tym idzie o umożliwienie wypowiedzenia się w sprawie. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. podniósł, że jest ona bezzasadna. W odpowiedzi na zarzuty skarżącego wskazał, że jeżeli w sprawie zapadła już decyzja pierwszej instancji i nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania bez winy strony, może ona żądać przywrócenia terminu do jego wniesienia, na zasadach i w trybie art. 58 kpa. Niemniej w sprawie skarżący nie uprawdopodobnił braku winy po jego stronie w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Skarżący zarówno podczas kontroli i czynności przesłuchania w dniu [...] r. potwierdził, że zamieszkuje pod adresem zameldowania w J.Z. przy ul. [...]. Ponadto w [...] r. odebrał pod tym adresem, jak sam potwierdza w skardze, pismo o wszczęciu postępowania. Natomiast w przypadku zmiany miejsca zamieszkania skarżący winien powiadomić organ prowadzący postępowanie o takiej zmianie, tego jednak nie uczynił. W tej sytuacji mógł i powinien przewidzieć, że wszelka korespondencja kierowana będzie przez organ na jego adres zameldowania. Ponadto niczym nie poparte są również stwierdzenia, że skarżący próbował skontaktować się z prowadzącym postępowanie. Podniesiono w odpowiedzi także, że skarżący nie złożył prośby o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny. W podsumowaniu stwierdzono, że w tej sytuacji zasadne i zgodne z prawem było wydanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji zaskarżonego postanowienia z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowienia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego, a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala, więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Biorąc pod uwagę przywołane kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, nie można było utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane co najmniej przedwcześnie, bez wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na załatwienie rozpoznawanej sprawy. Otóż jako co najmniej przedwczesne należy uznać ustalenia organu odwoławczego, według którego skarżący wniósł odwołanie w sprawie a nie wniósł prośby o jego przewrócenie. Wskazać należy w tym miejscu, że w odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy przeprowadził wyjaśnienia co do braku przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego, mimo, że wcześnie uznał, że takiego podania nie było. Należy przede wszystkim zauważyć, że wobec treści pisma skarżącego z dnia [...] r. nie nazwanego odwołaniem, niezbędne – w ocenie Sądu – było wezwanie strony do sprecyzowania swego stanowiska, gdyż z treści pisma nie sposób było jednoznacznie i bez wątpliwości wywieść zamiar procesowy strony. Pismo to zostało złożone w toku postępowania egzekucyjnego. Skarżący wniósł w nim o informacje kiedy zostało przeprowadzone postępowanie w jego sprawie oraz o ponownego rozpoznania sprawy, wysłuchanie jego argumentów i zapoznania się z posiadanymi dokumentami. Zestawienie treści tego pisma strony i okoliczności jego złożenie po znacznym upływie czasu, od dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, winno wywołać uzasadnione wątpliwości co do tego jakie jest w istocie żądanie procesowe strony, a więc jak przełożyć treść pisma na instytucje procesowe służące ewentualnemu wzruszaniu decyzji. Było to zwłaszcza wskazane wobec nie wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a domagania się ponownego rozpatrzenia sprawy, rozstrzygniętej według organu odwoławczego przez organ pierwszej instancji decyzją ostateczną. Taka sytuacja - wobec złożenia tego pismo w ramach rozpoczętej procedury egzekucyjnej, przez stronę niezorientowaną w procedurze administracyjnej - nie zwalniała organu administracji publicznej z obowiązku wezwania autora pisma do wyjaśnienia, po uprzednim wskazaniu przez organ możliwych do zastosowania instytucji proceduralnych, czy po tak długim czasie od zakończenia pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia faktycznie wniósł odwołanie w rozumieniu art. 129 § 1 kpa i jeżeli taki, czy też wystąpił o przewrócenie terminu do jego wniesienia. Wspomniany tu obowiązek organów administracji publicznej daje się wyprowadzić z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 9 kpa. Właściwe załatwienie sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu strony postępowania, wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w pierwszej kolejności zaś sprecyzowania – nie zawsze jasno sformułowanego – żądania lub wniosku uczestnika postępowania. Uchybienie temu obowiązkowi może bowiem prowadzić do niekorzystnych skutków prawnych i faktycznych dla stron lub innych osób uczestniczących w postępowaniu. Stosownie do ujętej w art. 9 kpa zasady obowiązku organów, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto w toku postępowania organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). W judykaturze wskazuje się, że żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego. Natomiast jeśli treść pisma jest niejasna i może budzić wątpliwości co do zastosowania odpowiedniej instytucji proceduralnej, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i na tej podstawie zastosować odpowiednie regulacje prawne. Strona postępowania administracyjnego nie jest bowiem zobowiązana do powoływania się na jakiekolwiek przepisy, gdyż z mocy art. 9 kpa taki obowiązek ciąży na organach administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., II SA/Gd 315/00, LEX nr 76101). Mając na względzie poczynione uwagi, powinnością organu rozpatrującego "odwołanie" skarżącego było wyjaśnienie i ustalenie faktycznego żądania strony, następnie zaś zastosowanie odpowiedniej instytucji postępowania administracyjnego. Skoro wszczęte przez skarżącego postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organ administracji publicznej art. 7, 9 i 77 § 1 kpa, które – z oczywistych powodów – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – należało zakwestionowane postanowienie wyeliminować z obrotu prawnego (punkt I sentencji). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje umocowanie w art. 152 p.p.s.a.