III SA/Wr 428/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu składek oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. (dalej też: ZUS), na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1, 2, 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.; dalej też: ustawa; u.s.u.s.), po rozpatrzeniu wniosku A. Z. (dalej: strona; skarżący), odmówił umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników. Rozstrzygnięcie dotyczyło: - składki na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika za okres: 02.2013 r.-07.2013 r. - 417,05 zł; - odsetek za zwłokę na dzień 21.05.2018 r. naliczonych od składek w części finansowanej przez płatnika i ubezpieczonych - 362,00 zł; - składki na FP i FGŚP w części finansowanej przez płatnika za okres: 02.2013 r.-07.2013 r. - 2,40 zł; - odsetek za zwłokę na dzień 21.05.2018 r. naliczonych od składek na ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych - 93,00 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w oparciu o zgromadzoną dokumentację, ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Strona w okresie od 23 sierpnia 1999 r. do 6 grudnia 2015 r. prowadziła działalność gospodarcza na podstawie wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarcze, 7 grudnia 2015 r. dokonano wykreślenia wpisu z ww. ewidencji oraz wyrejestrowania z ubezpieczeń społecznych. W powyższym okresie istniał obowiązek opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne. Z uwagi na nie wywiązanie się z tego obowiązku w sposób prawidłowy powstało zadłużenie, wskazane w sentencji niniejszej decyzji. Wskazano, że zgodnie z złożonym oświadczeniem, strona prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z siostrą. Uzyskuje dochód z tytułu świadczenia rentowego (nr [...]) z KRU5 w wysokości 1135,14 zł, w tym dodatek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł. W oświadczeniu nie zostały ujawnione wydatki przeznaczane na utrzymanie. Wskazano, że nie posiada zobowiązań ani wierzytelności. W uzasadnieniu wniosku powołano się na okoliczności dotyczące sytuacji finansowej oraz zdrowotnej. Dalej w uzasadnieniu decyzji wskazano, że powyższy stan faktyczny został przeanalizowany i oceniony w oparciu o przesłanki, warunkujące umorzenie należności, wynikające z art. 28 ust. 1, 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Podniesiono, że zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s., umorzenie należności może mieć miejsce jedynie w przypadku stwierdzenia przesłanki całkowitej nieściągalności. Natomiast okoliczności uzasadniające stwierdzenie przesłanki całkowitej nieściągalności zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę w art. 28 ust.3 u.s.u.s. Wskazano w uzasadnieniu, że całkowita nieściągalność należności zachodzi m.in. gdy: - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 201); - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Koszty te wynoszą 11,60 zł; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Podkreślono, że przesłanki wynikające z powołanych wyżej przepisów, w myśl art. 32 ustawy, mają zastosowanie również w odniesieniu do składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Podniesiono dalej, że z powyższych przepisów wynika, że umorzenie należności z tytułu składek ma charakter bardzo wyjątkowy i musi być uzasadnione zaistnieniem ściśle określonych przesłanek. Ten wyjątkowy charakter umorzenia należności wynika przede wszystkim z faktu, że obowiązek opłacania należnych składek ma charakter obligatoryjny i wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą być uzasadnione zaistnieniem bardzo szczególnych okoliczności, z których jednoznacznie wynika, że nie ma możliwości odzyskania należności. Wskazano w tym zakresie w uzasadnieniu, że w sytuacji strony brak jest przesłanek do uznania stanu całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zadłużenie aktualnie nie jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Bezskuteczność egzekucji nie została więc stwierdzona. Gospodarstwo domowe nie jest pozbawione źródła dochodu. Z uwagi na nie ujawnienie stałych wydatki związane z utrzymaniem, nie można ustalić sytuacji finansowej strony. Podniesiono, że trudna sytuacja majątkowa na którą powołuje się strona, niewątpliwie w istotny sposób nie odróżnia się od realiów finansowych płatników, którzy również borykają się z trudnościami finansowymi, nie mają pracy, posiadają nieuregulowane zobowiązania budżetowe, kredytowe itp. Wskazano, że przedłożone dokumenty nie wskazują o korzystaniu z różnych form pomocy społecznej. Podobnie nie wskazują na sytuację zdrowotną. Podkreślono, że powyższe okoliczności pozostają jednak bez znaczenia w świetle przytoczonych wyżej przesłanek umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Brak jest więc z punktu widzenia wskazanych przepisów uzasadnionych przesłanek, aby umorzyć należności z tytułu składek za pracowników. ZUS natomiast nie ma możliwości podejmowania decyzji o umorzeniu w oparciu o jakiekolwiek inne przesłanki, niż te które są określone w ogólnie obowiązujących przepisach prawnych. Podniesiono, że rozumiejąc trudną sytuację finansową strony, Zakład może zaproponować spłatę zadłużenia w dogodnych ratach, po złożeniu stosownego wniosku. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący powołał się na trudną sytuację zdrowotną i finansową. Z uwagi na chorobę, brak samodzielnej egzystencji, mieszka z nim i opiekuje się siostra. Podniósł, że dochody które uzyskuje – renta z KRUS w wysokości 1.135,14 zł – nie wystarczają na życie, a co dopiero na spłatę zależności do ZUS. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r., poz. 2188), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez ZUS. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skarg na decyzje zgodne z prawem (art. 151 tej samej ustawy). W świetle, ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych kompetencji, ma obowiązek wyjaśnić dokładnie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie, wypełniając nie tylko normę art. 7 kpa oraz określony w przepisie art. 77 § 1 kpa obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, lecz także obowiązek sporządzenia odpowiedniego – wnikliwe i logiczne, wyjaśniające przesłanki którym organ się kierował – uzasadnienia decyzji, jak obliguje art. 107 § 3 kpa w związku z art. 80 kpa. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu, sąd jest zobowiązany zatem do oceny, czy postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo i czy organ przy wydawaniu decyzji dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna. Jak wynika z akt sprawy przedmiotem rozpoznania jest wniosek o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłacanych składek ubezpieczeniowych płatnych przez skarżącego jako pracodawcę za zatrudnionych pracowników, czego strona nie neguje. W tej sytuacji, organ zasadnie rozpatrzył wniosek skarżącego na podstawie art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2017 r., poz. 1778; dalej: ustawa; u.s.u.s.). Odnośnie umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracownika, należy zauważyć, że literalna wykładnia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wskazuje, że ten wyjątkowy przepis dotyczy wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia". Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z powyższego wynika, że w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziana została dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Dotyczy ona jednakże już tylko ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili, doprowadzając do zaległości. Ta grupa płatników potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej, bowiem zaległe należności składkowe mogą być umarzane w uzasadnionych przypadkach mimo braku całkowitej nieściągalności w sytuacjach określonych art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Gdy strona wykaże - mimo braku przesłanek ich nieściągalności - że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W rozpatrywanie sprawie, wskazane zasady wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s i rozporządzenia nie dotyczą skarżącego jako osoby zobowiązanej, z racji prowadzenia działalności gospodarczej, do opłacania składek za pracowników (składek za pracowników opłacanych przez skrzącego jako ich płatnika). W konsekwencji, jak trafnie wskazał organ, podniesione przez stronę okoliczności związane ze sytuacją majątkową i zdrowotną, o których mowa w powyższych przepisach jako przesłance umorzenia zaległych należności składowych, nie mają zastosowania w sprawie. Ustawowe sformułowanie wskazuje, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnosi się jedynie do należności z tytułu składek ciążących na stronie skarżącej, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, dotyczy bowiem wyraźnie należności składkowych "ubezpieczonych", a więc ich własnych obciążeń z tego tytułu. Taka interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2006 r., III UK 84/06, OSNP 2007, Nr 19-20, poz. 287). Mając na względzie wskazane zasady rozstrzygania, należało przyjąć, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wedle art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, przez co należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu, gdzie wymieniono następujące przypadki: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art.13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postepowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ trafnie stwierdził, że w niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie zachodzi. Zasadnie Zakład uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4, 4a, 4b, 5 gdyż okoliczności z nich wynikające nie wystąpiły. Nie wystąpiła przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s, okoliczność braku majątku, ponieważ skarżącemu przysługuje świadczenia rentowe wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, posiada także inne składniki majatkowe. Zaległe składki znacznie przekraczają wartość kosztów upomnienia, nie zachodzi również obawa, że w postępowaniu egzekucyjnym (prowadzonym skutecznie) nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 4a i pkt 6). Nie została zatem spełniona również przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Z uwagi na fakt pobierania renty oraz na okoliczność, że zarówno naczelnik urzędu skarbowego jak i komornik sadowy nie stwierdzili braku bezskuteczność egzekucji, nie można więc uznać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, że jest ona bezskuteczna. Tym samym, trafnie Zakład podniósł, iż w sprawie nie mamy do czynienia ze stanem całkowitej nieściągalności, co wykluczało umorzenie zaległości na podstawie art. 28 ust.3 u.s.u.s. Jak już wskazano powyżej, w sprawie organ zasadnie nie rozważył sytuacji strony z punktu widzenia istnienia (braku) przesłanek umorzenia zaległych należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., stosownie do rozporządzenia z 2003 r. Niezależnie od powyższego wskazać należy, w postępowaniu toczącym się wskutek złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa ciężar wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Sąd jednocześnie wskazuje, iż każda zmiana okoliczności faktycznych w sprawie, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości. Skarżący może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje – zwłaszcza, jeśli jej sytuacja ulegnie zmianie. Reasumując powyższe wywody uznać należy, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy, wyjaśnił także – w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie – stan faktyczny, wypełniając normę art. 7 kpa oraz określony w przepisie art. 77 § 1 kpa obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne oraz posiada prawidłową podstawę prawną ze wskazaniem, jakimi przesłankami kierował się organ odmawiając umorzenia zaległych składek. Organ orzekający wzięły pod uwagę podnoszone przez skarżącą okoliczności i zgromadzone w toku postępowania materiały, dowody. Odnosząc je do podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia sformułował wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Nie można więc przypisać znamion dowolności ocenie dokonanej przez organ orzekający. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.