III SA/Wr 433/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi D. Spółka Akcyjna w K. na akt Starosty Strzelińskiego z dnia 28 sierpnia 2024 r. nr PZD.7126.U.122.2024.JS w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przejazd pojazdów ciężarowych po drogach powiatowych I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Starosty Strzelińskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. Spółka Akcyjna w K. (dalej: strona skarżąca, Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na czynność Powiatowego Zarządu Dróg w Strzelinie dalej: organ, Zarząd Dróg) z dnia 28 sierpnia 2024 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia. Do złożenia niniejszej skargi doszło przy zaistnieniu następujących okoliczności. Pismem z 19 sierpnia 2024 r. Spółka złożyła do Powiatowego Zarządu Dróg w Strzelinie wniosek o wydanie zezwolenia na poruszanie się pojazdami ciężarowymi o numerach rejestracyjnych z załącznika po drogach powiatowych nr: [...], [...], [...], objętych ograniczeniami tonażowymi ustanowionymi znakami zakazu B-18 10t. Prośbę umotywowała koniecznością realizacji dostaw do obiektu handlowo- usługowego market D. znajdującego się przy "ul. [...]" w miejscowości P. W odpowiedzi na wniosek Spółki Dyrektor Powiatowego zarządu Dróg w Strzelinie, pismem z 28 sierpnia 2024 r., nie wyraził zgody na poruszanie się pojazdami ciężarowymi o numerach rejestracyjnych wykazanych w załączniku po drogach powiatowych nr: [...], [...] i [...] w celu zaopatrzenia marketu D. w miejscowości P. "ul. [...]". W skardze na powyższa odmowę Spółka zarzuciła naruszenie przepisu art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego ( Dz. U. z 2024 r. poz.572, dalej k.p.a.), 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydania odmowy w zakresie wydania zezwolenia na przejazd oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi Organ kierował się przy rozpoznawaniu sprawy, a także brak pouczenia Strony co do przysługującego jej środka zaskarżenia oraz terminu do jego wniesienia. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie powyższej czynności w całości ewentualnie stwierdzenie nieważności dokonanej czynności w zakresie odmowy wydania zezwolenia umożliwiającego poruszenia się pojazdów ciężarowych po drogach powiatowych nr: [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powołała się na treść art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz.935 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz art. 88 ust. 1 pkt 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107, dalej u.s.p.) oraz art. 10 ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym Dz. U. z 2024 r. poz. 1251, dalej p.r.d.) podniosła, że stanowisko organu jest w ocenie Spółki nie do zaakceptowania w świetle obowiązujących przepisów prawa. Spółka podkreśliła, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych nie tylko nie wyraził zgody na przejazd samochodów ciężarowych po wskazanej trasie, ale także nie wskazał innego korytarza dojazdowego dla samochodów ciężarowych do marketu skarżącego. Ponadto w opinii Spółki organ w swoim rozstrzygnięciu nie przedstawił żadnych merytorycznych argumentów przemawiających za wydaniem decyzji odmownej. W ocenie Spółki, brak wyraźnego i prawnego uzasadnienie odmowy co do złożonego wniosku nie pozwala Spółce zweryfikować prawidłowości stanowiska organu, bowiem organ nie wykonał żadnych czynności do prawidłowego rozpoznania wniosku Spółki ,nie przedstawił żadnych argumentów przemawiających za odmową. Strona skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielem nieruchomości położonej w m. P. przy "ul. [...]", na której to nieruchomości Spółka prowadzi działalność gospodarczą w postaci placówki handlowej Market D. Do pełnego funkcjonowania i eksploatacji placówki handlowej Market D. - co nie powinno budzić żadnych wątpliwości - niezbędna jest systematyczna realizacja dostaw towarów za pośrednictwem samochodów ciężarowych, najczęściej typu chłodnia, z uwagi na konieczność zapewnienia lokalnej społeczności podstawowych produktów m.in. produktów spożywczych, warzyw, owoców oraz mięsa. Droga objęta wnioskiem jest jedyną, która umożliwia dostawy takimi pojazdami. Tym samym nie ulega wątpliwości, że Spółka ma interes prawny w złożeniu przedmiotowej skargi, bowiem aktualna sytuacja negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną Spółki, pozbawiając stronę skarżącą gwarantowanych prawem uprawnień w zakresie skomunikowania i dostępu nieruchomości do drogi publicznej (powiatowej] oraz uniemożliwia prowadzenie działalności na nieruchomości, na której znajduje się placówka handlowa Market D. Strona skarżąca podkreśliła, że organ w każdym przypadku jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania i przytoczyła treść art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nadto Spółka powołując się na treść art. 107 § 3 k.p.a. stwierdziła, ze odmowa w zakresie złożonego wniosku wymaga każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej, indywidualnej sprawy i jej okoliczności faktycznych. W opinii Spółki organ w realiach niniejszej sprawy nie dopełnił w tym zakresie swojego obowiązku. Postępowanie Organu w tym zakresie i poczynione ustalenia są dowolne i nie znajdują uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Ponadto w decyzji Organu brak jest pouczenia Skarżącej o przysługującym jej środku zaskarżenia, co pozostaje w sprzeczności z przepisami postępowania administracyjnego. Spółka wskazując na treść art. 11 k.p.a. podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie w istocie rozstrzygnięcie organu w żaden sposób nie zostało uzasadnione, co doprowadziło do naruszenia zasady przekonywania albowiem strona skarżąca nie ma wiedzy czym kierował się organ przy rozpatrzeniu sprawy co ma szczególne znaczenie, w przypadku gdy wniosek strony nie został uwzględniony. W odpowiedzi na skargę Dyrektor PZD wniósł o oddalenie skargi w całości W uzasadnieniu przywołał treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 784 ze zm., dalej rozporządzenie) i podkreślił, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest tzw. czynnością organizacyjno-techniczną. Do zakresu zarządzania organizacji ruchem nie należy wydawanie indywidualnych zezwoleń na przejazdy pojazdami. Z uwagi na powyższe, stronie skarżącej nie służy uprawnienie do występowania o wydanie "indywidualnego" zezwolenia na poruszanie się po drogach powiatowych. Organ zarządzający ruchem nie ma prawa wydawać konkretnemu podmiotowi zgody na zignorowanie postawionych w ramach organizacji ruchem znaków drogowych. Organ wyjaśnił, że jeżeli strona skarżąca chce, aby organizacja ruchu była inna (np. aby na omawianym odcinku drogi wyłączeniu spod zakazu poruszania się podlegały pojazdy zaopatrzenia), powinna w tym zakresie złożyć wniosek o zmianę organizacji ruchu, spełniający przesłanki z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. W konsekwencji organ stwierdził, że wniosku takiego strona skarżąca nie złożyła, a nie sposób interpretować złożonego pisma jako wniosku o zmianę organizacji ruchu. Z tego względu - jako "zwykłe" pismo do organu nie podlegało ono rozpatrzeniu w specjalnym trybie, lecz udzielono prostej odpowiedzi odmownej. W opinii organu stronie skarżącej w ogóle nie przysługiwało uprawnienie do występowania do organu o wydanie zezwolenia umożliwiającego poruszanie się pojazdów ciężarowych po drogach, a co za tym idzie - również skarga do sądu administracyjnego. Organ podkreślił również, że w sprawach z zakresu zarządzania ruchem nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W efekcie, zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego są całkowicie nieuzasadnione. Podsumowując organ przypomniał, że jednym z podstawowych obowiązków zarządcy drogi jest (zgodnie z art. 20 ustawy drogach publicznych) przeciwdziałanie niszczeniu dróg. Obecny stan techniczny drogi uniemożliwia przejazd pojazdów ciężarowych. Wprawdzie w ubiegłym roku zarządca drogi wydał stronie skarżącej zgodę na poruszanie się pojazdami ciężarowymi, jednak stan drogi się pogorszył i obecnie nie jest już możliwe podobne odstępstwo. Z powyższego wynika obowiązek organu wyważenia różnych racji, a nie tylko racji wnioskodawcy. Organ - odmawiając wydania zezwolenia umożliwiającego poruszanie się pojazdów ciężarowych po drogach powiatowych, kierował się względami bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego, interesami mieszkańców, jak również dbałością o stan infrastruktury drogowej. Organ wyjaśnił również, że ograniczenie tonażowe, o który mowa, istniało zanim sklep strony skarżącej powstał. Inwestor, lokalizując sklep w tym miejscu, winien zdawać więc sobie sprawę z faktu istniejących ograniczeń oraz że może mieć problemy z dostawą towarów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że kontroli został poddany akt Starosty Strzelińskiego będący odpowiedzią na wniosek strony o wydanie zezwolenia na ruch pojazdu ciężarowego po drodze powiatowej o tonażu wyższym niż wynikający ze znaku drogowego B-18. Odmowa wyrażenia powyższej zgody jest czynnością uznaniową, kwalifikowana jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Spółka zatem zasadnie oczekuje uzasadnionego ustosunkowania się do swojego wniosku. Podkreślić należy, że Powiatowy Zarząd Dróg w Strzelinie, do którego został skierowany wniosek jest jednostką budżetową utworzoną między innymi w celu zapewnienia wykonywania przez Starostę Strzelińskiego funkcji zarządcy dróg powiatowych. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Wskazać należy, że starosta, zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych z zastrzeżeniem ust. 6 ww. przepisu. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem uprawniony jest w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 poz. 784, dalej rozporządzenie) m.in. do rozpatrywania projektów organizacji ruchu oraz wniosków dotyczących zmian organizacji ruchu, opracowywania projektów organizacji ruchu, zatwierdzania organizacji ruchu oraz przekazywania zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, nadzoru i analizy istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności,. W konsekwencji realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem skarżony w niniejszej sprawie organ uprawniony jest – w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia do podejmowania czynności organizacyjno-technicznych, jako działań w zakresie zarządzania ruchem. Z powyższego wyprowadza się kompetencję organu do wydawania aktów w sprawie organizacji ruchu między innymi na drogach powiatowych, które są aktami organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że znak B-18 informuje o ograniczeniu dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, który może poruszać się po danym odcinku drogi, oznacza to zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad wskazaną liczbę ton (załącznik 1 pkt 3.2.19. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach - Dz.U. z 2019 r. poz. 2311 ze zm., dalej rozporządzenie z 3 lipca 2003 r.). Przepisy dopuszczają znaki uchylające zakazy. Jeżeli istnieje potrzeba wyłączenia z zakazu pewnych uczestników ruchu lub rodzajów pojazdów, to należy stosować zwrot "Nie dotyczy..." (załącznik 1 pkt 3.1.2. rozporządzenia z 3 lipca 2003 r.). Z akt wynika, że w sprawie organ nie uwzględnił wniosku Spółki o wydanie zezwolenia na ruch pojazdu ciężarowego po drodze powiatowej o tonażu wyższym niż 10t. W piśmie z 28 sierpnia 2024 r. swoją odpowiedź sformułował w następujący sposób: " W odpowiedzi na pismo w powyższej sprawie Powiatowy Zarząd Dróg w Strzelinie nie wyraża zgody na poruszanie się pojazdami ciężarowymi o numerach rejestracyjnych wykazanych w załączniku po drogach powiatowych nr: [...], [...] i [...] w celu zaopatrzenia marketu D. w miejscowości P. "ul.[...]". Obowiązek uzasadniania aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) wynika m.in. z kompetencji sądów administracyjnych, które sprawując kontrolę takich aktów lub czynności. W konsekwencji Sąd musi znać motywy jakimi kierował się organ wydając określony akt lub podejmując czynność. Ponadto wskazania wymaga, że uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, powinno spełniać rolę informacyjną, edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia - w niniejszej sprawie odmowy wyrażenia zgody na transport - powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Na podstawie akt sprawy i treści samego aktu nie można dokonać oceny jego legalności. Po pierwsze, nie zawiera żadnych materialnoprawnych podstaw jego wydania. Po drugie, odmowa nie jest niczym uzasadniona, co pozwala przypuszczać, że nie został ustalony stan faktyczny sprawy. W konsekwencji zdaniem Sądu zaskarżony akt uchyla się całkowicie spod kontroli. Brak podstaw prawnych, brak jakiegokolwiek uzasadnienia podjętego aktu powoduje, że nie sposób bowiem dokonać oceny jego legalności. Nie uszło uwadze Sądu, że część argumentów została podana w odpowiedzi na skargę, nie ma to jednak znaczenia dla legalności wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Pismo to ma bowiem charakter jedynie pomocniczy i treści w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu. Zatem na tym etapie rozstrzyganie, czy odmowa wyrażenia zgody była słuszna – jest przedwczesne. Ponownie rozpatrując wniosek strony skarżącej organ dokona jego oceny, to znaczy: zgromadzi akta o konieczne dokumenty, uzasadni podjęte rozstrzygnięcie w sposób pełny, szczegółowy i umożliwiający zapoznanie się z jego podstawami prawnymi, motywami i stanowiskiem organu. Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt. Wobec zatem uwzględnienia skargi, na podstawie powyższego przepisu Sąd uchylił zaskarżony akt. O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.