III SA/Wr 435/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.),, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Protokolant Monika Mikołajczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 25 lipca 2005 r. nr [...] (znak [...]) w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 25 lipca 2005r. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 18.04.2005 r. znak [...] o braku podstaw do stwierdzenia u J. B. choroby zawodowej - pylicy płuc: pylicy krzemowej (poz. 3 wykazu chorób zawodowych). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Pan J. B. (zmarły 28.03.2001r.) pracował od 20.07.1960 r. do 31.12.1985 r. w Kopalni Węgla Kamiennego w W. w Zakładzie Górniczym A (następcą prawnym której to kopalni jest Spółka B S.A. w K. - Oddział w K.; Zakład "Kopalnie Węgla Kamiennego w całkowitej likwidacji") jako pomoc dołowa, młodszy górnik, cieśla górniczy, górnik strzałowy w podziemnych wyrobiskach górniczych; w zakładzie pracy występowało przekroczenie norm higienicznych pyłu węglowo-kamiennego. Od 1.01.1986 r. w/w przebywał na emeryturze. Wskazano, że pan J. B. z tytułu narażenia na zawodowe działanie pyłu węglowo-kamiennego pozostawał pod opieką Poradni P/Pyliczej Chorób Zawodowych W. Ośrodka Medycyny Pracy w W. W wyniku ostatniego badania przeprowadzonego w dniu 22.12.1989 r. wydano (w dniu 7.01.1999 r.) orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania pylicy płuc, następne badanie kontrolne wyznaczono za 12 mocy ale zainteresowany nie zgłosił się. Po zgonie Pana J. B. przeprowadzono sekcję, pobrano podczas niej wycinek z okolicy płuca. Protokół z tej sekcji łącznie z dokumentacja Poradni P/Pyliczej przesłano do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. W wyniku konsultacji przeprowadzonej pośmiertnie Instytut ten orzeczeniem z 1.08.2001 r. orzekł o braku podstaw do stwierdzenie choroby zawodowej. Powiatowy Inspektor Sanitarny 5.09.2001 r. wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Wobec wniesionego przez M. B. (wdowę) odwołania organ II instancji zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. o zajęcie stanowiska z uwzględnieniem wyników sekcji zwłok. Instytut ten orzekł 22.01.2001 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - wskazując, iż wynik badania histopatologicznego miąższu płuc nie stanowi - zgodnie z obowiązującymi przepisami - podstawy do rozpoznania pylicy płuc a tym samym choroby zawodowej. Uzupełniając swe stanowisko Instytut Medycyny Pracy w Ł. stwierdził, że jedyną formalną podstawą do rozpoznania pośmiertnie pylicy płuc jest wynik badania radiologicznego klatki piersiowej a radiogramy wykonane przed zgonem J. B. zmian upoważniających do rozpoznania choroby zawodowej nie wykazały. W tych okolicznościach Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny - kontrolując powyższe wydane w sprawie przez organy obu instancji decyzje uchylił je - wyrokiem z dnia 2.03.2004 r. (sygn. akt 3 II SA/Wr 899/02. Organ administracyjny zauważył, że WSA uzasadniając orzeczenie uznał, iż placówki medyczne odmówiły uwzględnienia materiału dowodowego, jakim jest wynik badania histopatologicznego materiału sekcyjnego. Sąd nadto - jak podkreślono - ocenił krytycznie moc dowodową orzeczeń lekarskich opartych o Wytyczne Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 1987 r. i uznał, iż wykluczenie rozpoznania choroby bez uwzględnienia rozpoznania sekcyjnego narusza zasady kpa. Wobec uchylenia decyzji organów I i II instancji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy o przeanalizowanie całości akt - zgodnie z zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Orzeczeniem z dnia 13.10.2004 r. orzeczono o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - pylicy płuc. W uzasadnieniu wskazano, iż radiogramy płuc z lat 1984-1998 r. nie wykazują obecności zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających, co - tym samym - nie daje podstaw do rozpoznania pylicy płuc. Uzasadnienia do rozpoznania choroby zawodowej nie dają też - jak stwierdzono - wyniki badania histopatologicznego. Przez rozpoznanie "silicoanthracosis" rozumieć bowiem należy - jak wywodzono - jedynie nagromadzenie pyłu krzemowo-węglowego w tkance płucnej, jeszcze bez będącego istotą pylicy procesu ogniskowego włóknienia, z którym to procesem nie można utożsamiać zrostów opłucnowych i rozedmy płuc. Instytut Medycyny Pracy im. prof. dra med. J. N. w Ł. pośmiertnym orzeczeniem z dnia 16.02.2005 r. orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej twierdząc, że przegląd i ocena dostarczonych zdjęć nie daje podstaw do rozpoznania pylicy krzemowej płuc a zgodnie z obowiązującymi przepisami wynik badań histopatologicznych miąższu płuc nie może stanowić podstawy do rozpoznania pylicy płuc. Konsultant Krajowy w dziedzinie medycyny pracy wyjaśnił, iż podstawową metodą rozpoznania klinicznego pylicy płuc jest badanie radiologiczne, rozpoznanie histopatologiczne (pośmiertne) może być podstawą rozpoznania pylicy płuc, jednak musi być oparte na obrazie zmian charakterystycznych dla pylicy (guzka pyliczego) i korespondować z definicja pylicy. Jak stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - takich zmian u zmarłego J. B. nie ujawniły badania histopatologiczne. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny 18.04.2005 r. wydał decyzje o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W odwołaniu od w/w decyzji strona podniosła, że brak opisu - w rozpoznaniu sekcyjnym - zmian charakterystycznych dla pylicy płuc nie musi oznaczać, że zmian takich nie było, może jedynie opisu takiego patomorfolog nie zamieścił. Za takim przyjęciem wskazuje - w ocenie odwołującej się strony - fakt, iż z rozpoznania jednoznacznie wynika, że na zmiany chorobowe układu oddechowego wpływ miała pylica krzemowo-węglowa i rozedma płuc a nadto liczne zrosty jam opłucnych. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. zważył, że do stwierdzenia choroby zawodowej - jak wynika to z definicji zawartej w § 2 i § 5 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30.07.2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (...) spełnione muszą być dwa warunki: choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się na wykazie chorób zawodowych a nadto musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. Odnośnie zmarłego J. B. - jak stwierdził organ odwoławczy - mimo wieloletniego narażenia zawodowego na ponadnormatywne zapylenie pierwszy warunek nie został spełniony, brak bowiem medycznego rozpoznania choroby zawodowej przez uprawnione jednostki medyczne, - co wyklucza możliwość stwierdzenia tej choroby. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. Formułując zarzut naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 3 i art. 77 § 1 kpa wniosła o uchylenia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Skarżąca podnosiła, że odnośnie osób zmarłych to właśnie badania histopatologiczne materiału sekcyjnego stanowią rzetelne i najpewniejsze źródło dowodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Wyżej powiedziane oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). W ocenie Sądu kontrolowana decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji uchybiają prawu w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Nie budzi wątpliwości, że kluczowe znaczenie dla postępowania ma należyte, zgodne z przepisami proceduralnymi, ustalenie stanu faktycznego, tylko bowiem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym możliwe jest określenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. Wskazać przy tym należy, iż konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc mających wpływ na załatwienie sprawy, a zatem chodzi o ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej. Norm prawnych znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie poszukiwać należy - wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organy administracyjne - w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) stanowi bowiem w § 10 jednoznacznie, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Z akt sprawy wynika, iż postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej u J. B. rozpoczęto pod rządami powołanego wyżej akty wykonawczego z 1983 r. A zatem organy administracyjne ponownie orzekając w sprawie jako podstawę prawna błędnie zastosowały rozporządzenie rozporządzenia Rady Ministrów z 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (...) . Zgodnie z §1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". W świetle powyższego w sprawie, przedmiotem której jest stwierdzenie choroby zawodowej, ustalenia wymaga: - po pierwsze czy choroba mieści się w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do w/w rozporządzenia, - po drugie czy choroba zawodowa spowodowana została działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy; oceniając działanie czynnika szkodliwego uwzględnić należy przy tym rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego jak i sposób wykonywania pracy (§ 1 ust. 2). Jak wyżej powiedziano nie ulega wątpliwości, że ustalenia stanu faktycznego w powyższym zakresie poczynione muszą być zgodnie z przepisami prawa procesowego. Po myśli art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażającego m.in. zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu, stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 kpa, organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Ocena tak zebranego materiału powinna być dokonana w granicach prawem przewidzianej swobody. Art. 80 kpa, wyrażający zasadę swobodnej oceny dowodów, obliguje przy tym organ administracyjny do przedstawienia poddającej się kontroli oceny dowodów ze wskazaniem (w uzasadnieniu rozstrzygnięcia - art. 107 § 1 i § 3 kpa), jakie fakty uznał za udowodnione, dowodów, na jakich się oparł w tym zakresie, przyczyn, dla których dowodom tym dał wiarę. Zgodnie z przepisem § 7 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów - w sprawie chorób zawodowych - jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych (...). Przewidziany cytowanym przepisem tryb ustalania istnienia pierwszej z w/w przesłanek tj. choroby zawodowej, mieszczącej się w wykazie chorób zawodowych, nie zwalnia jednakże organu orzekającego z obowiązku ustalania prawdy obiektywnej. Za utrwalony uznać należy pogląd, iż wymóg orzeczenia przez właściwe jednostki służby zdrowia o chorobie zawodowej nie oznacza związania tym orzeczeniem organu administracyjnego, orzekającego w sprawie. Wskazane orzeczenie lekarskie, dotyczące rozpoznania choroby zawodowej, jest jedynie opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Trafnie wprawdzie wskazuje się, że bez tej opinii, bądź sprzecznie z nią, organ administracji nie może we własnym zakresie dokonywać rozpoznania choroby zawodowej ani nie może ustalać czy rozpoznane schorzenie mieści się w powoływanym wykazie. Nie oznacza to jednak zdjęcia z organu obowiązku dokonania oceny tej opinii, jako jednego z dowodów w sprawie, w granicach zakreślonych powołanym wyżej art. 80 kpa. Zasadne jest stwierdzenie, że opinia powinna, aby organ administracji mógł się na niej skutecznie oprzeć, zawierać przekonywujące uzasadnienie. Opinia lakoniczna winna być uzupełniona, należycie działający organ administracyjny powinien też rozważyć konieczność zasięgnięcia, w spornej czy niejednoznacznej sytuacji, opinii innej placówki służby zdrowia, z zakreśleniem szczegółowych okoliczności, wobec których opiniujący powinni się ustosunkowywać. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji uchybiły przedstawionym wyżej wymogom proceduralnym. Przede wszystkim wskazać należy, iż niesporne było, że mąż skarżącej pracował w narażeniu na szkodliwe działanie pyłu kamienno-weglowego. Mimo to organ I instancji orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - opierając się na orzeczeniu D. Ośrodka medycyny Pracy we W., według którego radiogramy nie wykazują podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Oceniając zaś rezultat badania histopatologicznego w/w medyczna jednostka orzecznicza wskazała, że przez dokonane rozpoznanie "silicoanthracosis" rozumieć należy jedynie nagromadzenie pyłu - bez, będącego istotą pylicy, procesu ogniskowego włóknienia, z którym nie można utożsamiać zrostów płucnych i rozedmy płuc. Jednostka orzecznicza drugiego stopnia zaś wskazała, że wynik badania histopatologicznego miąższu płuca nie może stanowić podstawy do rozpoznania choroby zawodowej - pylicy płuc. W świetle tego co wyżej powiedziano oparcie się na takiej treści opiniach lekarskich - po zestawieniu ich z informacjami zawartymi w "rozpoznaniu sekcyjnym" i z treścią wyjaśnień Konsultanta Krajowego - świadczy o uchybieniu procesowym Ponownie nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uznać należy, iż organ uchybił obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego - mimo wyraźnych zaleceń WSA. Brak kompletnego materiału dowodowego wyklucza zaś możliwość prawidłowej jego oceny. Z treści "rozpoznania sekcyjnego" wynika, że "rozpoznano silocoanthracosis pulmonum". W epikryzie stwierdzono jednoznacznie, że "istotne zmiany chorobowe układu oddechowego mające wpływ na ogólny stan chorego w tym pylica krzemowo-węglowa i rozedma płuc liczne zrosty jam opłucnowych i zapalenie oskrzeli". Wobec tej treśc "rozpoznania sekcyjnego" brak w kontrolowanej decyzji uzasadnienia z jakich przyczyn jednostka orzecznicza I stopnia przyjęła, że przez rozpoznanie "silocoanthracosis" rozumieć należy jedynie nagromadzenie pyły a nie proces ogniskowy włóknienia będący istotą pylicy płuc. Powyższe stwierdzenie nie wynika z literalnego brzmienia rozpoznania sekcyjnego, zauważyć też trzeba, że pod pojęciem silicosis w terminologii medycznej rozumie się pylicę krzemową zaś termin anthracosis oznacza pylicę węglową. Odrębne (dodatkowe) rozpoznanie zrostów płucnych i rozedmy płuc nie oznacza, że w "rozpoznaniu sekcyjnym" utożsamiono powyższe objawy z pylicą. Jednostka medyczna II stopnia orzeczniczego stała zaś na stanowisku, że badanie histopataologiczne nie może być dowodem dającym podstawę do stwierdzenia pylicy płuc. Pozostaje to w oczywistej sprzeczności z wyjaśnieniami Konsultanta Krajowego, według którego rozpoznanie histopatologiczne pośmiertne może dawać mylące wyniki, ale nie jest wykluczone. Wymaga natomiast oparcia na obrazie zmian charakterystycznych dla pylicy i korespondować i definicja pylicy. Fakt, że "rozpoznanie sekcyjne" nie zawiera opisu cech charakterystycznych pylicy - a poprzestaje na jej stwierdzeniu - nie oznacza, jak zasadnie podnoszono w sprawie, że charakterystyczne cechy pylicy nie zostały ujawnione. Skoro zatem w "rozpoznaniu sekcyjnym" stwierdzono pylicę krzemowo-węglową to nie znajduje oparcia w dowodach sprawy stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że badania histopatologiczne nie ujawniły zmian charakterystycznych dla pylicy węglowej. Strona nie może ponosić ujemnych dla siebie konsekwencji niewyczerpująco sporządzonych rozpoznań medycznych. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że otwarty system dowodowy (art.75§1, na co wskazywał już WSA), na którym opiera się postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym przewiduje także zeznania świadków. Jeżeli istotny dowód w sprawie, a to "rozpoznanie sekcyjne" wydaje się "niepełne" celowe wydaje się przesłuchanie "autora" tego rozpoznania ewentualnie innego patologa dla wyjaśnienia, w jakich sytuacjach faktycznych i przy jakiego rodzaju zmianach zaobserwowanych w wyniku przeprowadzonej sekcji stwierdza się pylicę płuc. Zauważyć nadto trzeba, że także według zaleceń Konsultanta Krajowego w dziedzinie medycyny pracy, wynik badania histopatologicznego winien być konsultowany ze specjalistami w dziedzinie patomorfologii. Brak dowodowy w tym zakresie nie może jednak obciążać strony. Podsumowując: organy administracyjne błędnie wydały kwestionowane decyzje w oparciu o nieznajdujące zastosowanie w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (...). Nadto ponownie, mimo wyraźnych zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 2 marca 2004 r. organy administracyjne nie zgromadziły wszechstronnego materiału dowodowego, ocena zatem tego materiału nie może w sposób prawidłowy prowadzić do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z tych wszystkich względów, działając zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt a i c oraz art. 152 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.