III SA/Wr 436/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak (sprawozdawca), Andrzej Nikiforów, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 września 2023 r. nr BP.501.1247.2023.2250.DL1.455495 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr WITD.DI.0152.I0039/17/23; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 26 października 2023 r. M. W. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia 8 września 2023 ., nr BP.501.1247.2023.2250.DL1.455495, utrzymującą w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) z dnia 7 kwietnia 2023 r., nr WITD.DI.0152.I0039/17/23, o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł. Jak wynika z akt sprawy w dniu 8 lutego 2023 r., na drodze krajowej nr [...], zatrzymano do kontroli drogowej zespół pojazdów składający się z ciągnika samochodowego marki R. o nr rej. [...] oraz naczepy marki S. o nr rej. [...], kierowany przez kierowcę V. K., obywatela U.. Transporty wykonywany był w imieniu i na rzecz M. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. z siedzibą we W. W trakcie kontroli pobrano i zabezpieczono dane z tachografu cyfrowego będącego na wyposażeniu kontrolowanego pojazdu oraz karty kierowcy. Z przebiegu kontroli sporządzono protokół z załącznikiem – opisem stwierdzonych naruszeń. W opisie stwierdzonych naruszeń wskazano, że szczegółowa analiza danych wykazała, iż na tachografie zarejestrowano jazdę kontrolowanym pojazdem bez rejestracji tej aktywności na karcie kierowcy przez 16 minut, od godz. 11:14 dnia 14 stycznia 2022 r. do godz. 12:11 dnia 14 stycznia 2023 r., w tym czasie pojazd pokonał odległość 8 km, ze średnią prędkością 30 km/h. Ponadto w załączniku do protokołu wskazano, że stwierdzono 20 innych przypadków kiedy nie rejestrowano danych na karcie kierowcy. Pismem z dnia 9 lutego 2023 r., nr WI.8140.1708.2023.I0039.59, zawiadomiono stronę o wszczęciu z urzędu postępowania wyjaśniającego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie warunków i zasad wykonywania przewozów drogowych. W odpowiedzi na ww. zawiadomienie o wszczęciu postępowania strona wyjaśniła pismem z dnia 27 marca 2023 r., że protokół kontroli nie wyjaśnia kwestii mających zasadnicze znaczenie dla sprawy i dlatego konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z relacji kierowcy wynika bowiem, że toku kontroli oświadczał, że nie wie kto i w jakim celu wykonał przejazd kontrolowanym pojazdem na odległość 8 km, co być może wynikało z potrzeby zatankowania pojazdu podczas gdy kierowca wykonywał odpoczynek. Strona zauważyła, że to wyjaśnienie nie znalazło się w protokole. W piśmie tym wskazano, że w firmie skarżącego przejazdy techniczne wykonują inne osoby, które nie rejestrują swojej aktywności, bowiem nie posiadają kart kierowcy i nie wykonują przewozów drogowych o jakich jest mowa w art. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 102, str. 1 z późn. zm.)., dalej: rozporządzenie (WE) nr 561/2006, bowiem zgodnie z art. 2 przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie tylko do przewozu drogowego. Strona wyjaśniła, że sporny przejazd odbywał się w dniu 14 stycznia (sobota), w czasie w którym kierowca odbierał odpoczynek tygodniowy, co wynikało z analizy danych już w toku kontroli. Przejazd do zatankowania lub przeglądu wykonywał V. P., tym samym był to przejazd zwolniony ze stosowania tachografu, zgodnie z przepisami art. 3 i 13 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, do których w tzw. Pakiecie Mobilności dodano kolejne zwolnienia w przypadku przewozów wyrobów rzemieślniczych, maszyn budowlanych w promieniu 100 kilometrów od bazy, przewóz betonu i przewozy niehandlowe, które były niejasne i przez to różnie interpretowane. W piśmie tym skarżący wskazał, że organ będzie musiał zweryfikować ustalenia kontroli w zakresie kwalifikacji stanu faktycznego i prawidłowości zastosowania przepisu prawa materialnego tj. przepisu liczby porządkowej 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2201), dalej: u.t.d. Kwalifikowanie naruszenia do lp. 6.2.1. byłoby usprawiedliwione w stanie prawnym obowiązującym przed 2018 r., kiedy to treść tej pozycji wskazywała na naruszenie polegające na nierejestrowaniu na karcie pojazdu wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi i nie istniała pozycja lp. 6.3.19. W piśmie tym skarżący wniósł o pouczenie jakie dowody strona mogłaby jeszcze przesłać celem wyjaśnienia okoliczności w jakich doszło do nieprawidłowości oraz ponowną ocenę ustaleń, a także o precyzyjne wskazanie przesłanek prowadzących do ukarania przedsiębiorcy. Decyzją z dnia 7 kwietnia 2023 r., organ I instancji nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 5.000,00 zł w związku z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., zgodnie z którym naruszeniem jest niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejstrowaniem na wykresówce kub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na tachografie zarejestrowano jazdę kontrolowanym pojazdem bez rejestracji tej aktywności na karcie kierowcy przez 16 minut, od godz. 11:14 dnia 14 stycznia 2022 r., do godz. 12:11 dnia 14 stycznia 2023 r. Organ wskazał, że kierowca posługujący się językiem polskim w ograniczonym stopniu oświadczył, iż nie rejestruje czasu aktywności poruszając się po bazie ponieważ uważał, iż nie musi rejestrować na karcie kierowcy aktywności jeśli wykonuje przewóz drogowy w części poza drogą publiczną. Powyższe działanie, w ocenie organu, wypełnia dyspozycję lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Organ wskazał przy tym, że wyjaśnienia kierowcy przedstawione przez stronę skarżącą o treści cyt.: "nie wie kto i w jakim celu wykonał przejazd kontrolowanym pojazdem odległość 8 kilometrów. Wyjaśniał, że w czasie jego odpoczynku, zapewne pojazd był zatankowany", nie przedstawiają dla sprawy istotnych informacji, o ile w ogóle można uznać je za jakiekolwiek wyjaśnienia. Organ zauważył również, że strona skarżąca, na potwierdzenie wyjaśnień, iż dokonywane przez skarżącego przejazdy objęte karą były wykonywane jako przewozy techniczne oraz, że kwestionowany przejazd był wykonywany przez kierowcę zwolnionego ze stosowania tachografu, nie przedstawiła żadnych dowodów, ani też nie odniosła się merytorycznie do stwierdzonych pozostałych 20 przypadków kiedy stwierdzono nierejestrowanie danych na karcie kierowcy. W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia organ wskazał, że przepisy obowiązującego prawa nie zawierają terminu "przejazd techniczny", a ponadto przejazd na stację paliw nie może być traktowany jako inny aniżeli przewóz drogowy. W ocenie organu strona w sposób ewidentny nie wywiązała się z ciążących na niej obowiązków, m.in. poprzez brak odpowiedniego nadzoru nad kierowcą. Organ nie znalazł żadnych okoliczności egzoneracyjnych, które wskazywałyby na brak odpowiedzialności przedsiębiorcy w zakresie opisanych i zakwalifikowanych naruszeń określnych w załączniku nr 3 do u.t.d. W odwołaniu strona skarżąca podniosła, że sporny przejazd (jak i również inne przejazdy nieudokumentowane) był przewozem niehandlowym, podczas którego nie był wykonywany przewóz drogowy o jakim mowa w art. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Skarżący zauważył, że organ nie przesłuchał kierowcy i nie można uznać za właściwe przywoływanie wygodnych fragmentów rozmowy z kierowcą, który de facto nie rozumiał co napisano w protokole. Strona wyjaśniła, że istnieją przejazdy techniczne i serwisowe, które transportem nie są. Do takich przejazdów dodano również przewozy niehandlowe, które są zwolnione ze stosowania tachografu. Strona podkreśliła, że organ dokonał niepoprawnej wykładni prawa materialnego i błędnie zakwalifikował stwierdzone naruszenie polegające na wyjęciu z tachografu karty kierowcy jako czyn z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Strona podkreśliła, że dyspozycją objętą ww. naruszeniem wskazanym w lp. 6.2.1. objęte są czyny, które oddziałują bezpośrednio na tachograf, nie zaś sytuacje bezczynności, braku jakiegokolwiek działania ze strony kierowcy lub innej osoby. Ingerencja w prawidłowość działania tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf oznacza zatem oddziaływanie na to urządzenie, a nie brak jakiegokolwiek działania, jak to miało miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Strona skarżąca podkreśliła, że w jej ocenie w sprawie pozostają niewyjaśnione okoliczności faktyczne i prawne, przez co błędnie zakwalifikowano stwierdzone naruszenia. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że podczas kontroli w dniu 8 lutego 2023 r., na podstawie analizy danych cyfrowych wykazano, iż w dniu 14 stycznia 2023 r. od godz. 11:14 do godz. 12:11, pojazd wykonywał przejazd bez rejestrowania aktywności na karcie kierowcy, pokonując przy tym odległość 8 km, ze średnią prędkością 30 km/h. Organ odwoławczy ustalił, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów uzasadniających skorzystanie z odstępstwa stosowana tachografu. Organ wyjaśnił również, że przejazdy dokonywane celem zatankowania pojazdu, na przegląd czy legalizację tachografu, nie stanowią przewozów niehandlowych zwolnionych z obowiązku rejestrowania aktywności na karcie kierowcy. Niehandlowy przewóz drogowy nie może być w żaden sposób związany z realizowaną przez stronę działalnością, a ma mieć charakter czysto prywatny. W skardze strona skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie: 1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: k.p.a., i wynikającej z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zasady działania organów na podstawie przepisów prawa i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pominięcie dyrektyw wykładni celowościowej i funkcjonalnej przepisów ustawy o transporcie drogowym, 2) art. 156 § 1 k.p.a., poprzez błędną podstawę prawną naruszeń i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z przepisami o czasie pracy kierowców z załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez niezrozumiałe uzasadnienie decyzji i negowanie powszechnej interpretacji stosowania prawa w orzecznictwie Sądów Administracyjnych, 3) art. 107 §1 k.p.a., nakładającego na organ administracji publicznej obowiązek zawarcia w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego odzwierciedlającego racje decyzyjne i tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego, 4) art. 34 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 60, str. 1 ze zm.), dalej: rozporządzenie (UE) nr 165/2014, i lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. przez jego błędne zastosowanie, skutkujące nałożeniem kary przy stanie faktycznym niewypełniającym dyspozycji tego przepisu, 5) liczby porządkowej 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d., art. 35 rozporządzenia (UE) nr 165/2014 oraz art 7a k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym zakwalifikowaniu przejazdu bez włożonej karty jako czyn wskazany w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., a nie czyn wskazany w lp. 6.3.19. załącznika nr 3 do u.t.d., 6) art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d. oraz lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, skutkujące usankcjonowaniem przejazdów, wyłączonych spod regulacji przepisów rozporządzenia (UE) nr 561/2006, z jednoczesnym deficytem ustalenia przez organ charakteru przewozu i celu przejazdu oraz tego, kto przedmiotowy przejazd wykonywał, w sytuacji kiedy określona w protokole kontroli aktywność nie pozostawała w bezpośrednim związku z wykonywaniem przewozu drogowego, o którym mowa w art. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, 7) przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i niewydanie decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy, a także przez orzekanie bez kierowania się zasadą słuszności interesu strony oraz przepisami k.p.a.: art. 7a § 1 i art. 81a, które nakazują rozstrzygnąć wątpliwości, co do stanu faktycznego lub wątpliwości prawnych na korzyść strony postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji GITD oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ wyjaśnił, że w zakresie stwierdzonego naruszenia z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., po dokonaniu analizy danych cyfrowych, ujawniono wykonywanie licznych przewozów bez prawidłowej rejestracji danych na karcie kierowcy. Organ wyjaśnił również, że niehandlowy przewóz drogowy nie może być w żaden sposób związany z realizowaną przez stronę działalnością, a ma mieć charakter czysto prywatny. Nie można zatem wbrew twierdzeniom strony uznać, iż doprowadzenie pojazdu na przegląd techniczny, czy przejazd celem zatankowania nie ma związku z działalnością strony, wówczas gdy wspomniane przejazdy służyły umożliwieniu stronie realizowania przewozów drogowych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Strona każdorazowo realizując przejazd zwolniony na mocy przepisów z obowiązku stosowania tachografu i rejestrowania aktywności na karcie kierowcy powinna dysponować dowodem uzasadniającym skorzystanie z danego odstępstwa. W toku postępowania strona jednak nie udostępniła takowego dowodu. Przejazd bez włożonej karty kierowcy stanowi czyn, który winien być zakwalifikowany z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., a nie z lp. 6.3.19. Organ zaznaczył, że nie widzi podstaw do uwzględnienia żądania strony w zakresie zmiany kwalifikacji czynu z lp. 6.2.1. na lp. 6.3.19. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że podjął wszelkie niezbędne czynności do wyjaśnienia i ustalenia sanu faktycznego sprawy, zgromadził wyczerpujący materiał dowodowy, a jego całościowe rozpatrzenie uzasadniało wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W sprawie udowodniono istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz nie wystąpiły wątpliwości co do normy prawnej, które to wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść strony. Organ wskazał, że jego rozstrzygnięcie zawiera ponadto wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność uchylenia decyzji zarówno GITD jak i organu I instancji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, która w art. 92a ust. 1 przewiduje m.in. odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustalających warunki i obowiązki tego przewozu, określając jednocześnie ogólne granice wysokości kary za naruszenia w tym zakresie. Celem kary nałożonej w oparciu o przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu tj. wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Go 83/24, LEX nr 3712828). Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.t.d. podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. W myśl art. 92b ust. 1 u.t.d., nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, b) rozporządzenia (UE) nr 165/2014, c) Umowy AETR, d) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców; 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Stosownie zaś do treści art. 92c ust. 1 u.t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Z kolei przepis art. 4 pkt 22 lit. h) u.t.d. stanowi, że użyte w ustawie obowiązki lub warunki przewozu drogowego oznaczają obowiązki lub warunki wynikające m.in. z przepisów ustawy oraz z rozporządzenia (UE) nr 165/2014, lub aktów wykonawczych do rozporządzenia (UE) nr 165/2014. Zgodnie z art. 32 ust. 1, 3 rozporządzenia (UE) nr 165/2014, przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i właściwe użytkowanie tachografów i kart kierowcy. Przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy stosujący tachografy analogowe zapewniają ich poprawne działanie i prawidłowe stosowanie wykresówek. Przedsiębiorstwa transportowe są odpowiedzialne za naruszenia niniejszego rozporządzenia popełnione przez swoich kierowców lub kierowców będących w ich dyspozycji. Państwa członkowskie mogą jednak uzależnić taką odpowiedzialność od naruszenia przez przedsiębiorstwo transportowe ust. 1 akapit pierwszy niniejszego artykułu i art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 (art. 33 ust. 3). W myśl art. 34 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 165/2014 kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Nie wyjmuje się wykresówki ani karty kierowcy z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych zawarty został w załączniku nr 3 do u.t.d., do którego odsyła art. 92a ust. 7 u.t.d. Przewidziane w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów i kara nie może być nałożona w innym rozmiarze. Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 3 i 5 u.t.d. W załączniku nr 3 do u.t.d. rozbudowaną grupę naruszeń przepisów o stosowaniu tachografów zawiera lp. 6. Część 6.1. załącznika nr 3 do u.t.d. reguluje naruszenie zasad i warunków wyposażenia pojazdu w tachograf, część 6.2. dotyczy wykonywania przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf, a część 6.3. załącznika nr 3 do u.t.d. stanowi o rodzajach naruszeń zasad i warunków użytkowania tachografu. Jak wynika z akt sprawy organ przyporządkował do ustalonego stanu faktycznego właściwy kod naruszenia wskazany w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., zgodnie z którym niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi zagrożone jest karą w wysokości 5.000,00 zł. Inną ocenę kwalifikacji zdarzenia zaprezentowała strona skarżąca, która wskazała, że dokonane przez kierowcę naruszenie może być co najwyżej kwalifikowane do grupy lp. 6.3.19. załącznika nr 3 do u.t.d., zgodnie z którym niepoprawne stosowanie wykresówek lub karty kierowcy, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w lp. 6.3.1-6.3.10 i 6.3.14, zagrożone jest karą 2.000,00 zł. Spór w sprawie dotyczy zatem prawidłowości stwierdzenia oraz kwalifikacji zdarzenia jakim była jazda pojazdem bez rejestracji tej aktywności na karcie kierowcy przez 16 minut w dniu 14 stycznia 2023 r. Strona skarżąca nie kwestionuje przy tym samych zapisów w urządzeniu rejestrującym zainstalowanym w pojeździe. Trzeba w pierwszej kolejności wskazać, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a u.t.d., jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym nie znajdują jednak zastosowania przepisy działu IVA k.p.a. Kwestie przesłanek wymiaru kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, jak i jej wysokości oraz odstąpienia od jej nałożenia zostały kompleksowo uregulowane w przepisach ustawy o transporcie drogowym (art. 92 – art. 92c u.t.d.). Wobec tego, stosownie do 189a § 2 k.p.a., przepisów działu IVA k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się. Przepisy k.p.a. znajdują natomiast zastosowanie w pozostałym zakresie, dotyczącym prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego i rozpoznania sprawy. Oceniając legalność działań organów w tym zakresie należy wyjaśnić, że art. 7 k.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada z kolei obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 k.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny w tym, w zakresie postępowania odwoławczego, także w odniesieniu do okoliczności powoływanych w dowołaniu. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpatrując niniejszą sprawę należy wskazać, że co prawda na stronie skarżącej ciąży obowiązek przedstawiania dowodów potwierdzających, że pojazd poruszał się w spornym okresie prawidłowo i rejestracja tej jazdy również była prawidłowa, to jednak należy mieć w polu widzenia, że to organ ma obowiązek gromadzić wszystkie dowody istotne w sprawie, dotyczące zarówno okoliczności korzystnych, jak i niekorzystnych dla strony, tym bardziej gdy strona uczestniczy aktywnie w postępowaniu i zgłasza swoje wątpliwości odnośnie m.in. stanu faktycznego sprawy. Oceniając zgromadzony przez organ materiał dowodowy zebrany w sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że nie stanowi on podstawy do nałożenia na stronę kary pieniężnej za naruszenie wskazane w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. W tym zakresie należy wskazać, że naruszenie polegające na ingerencji w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf musi wynikać z działania strony, tj. podjęcia przez przedsiębiorcę lub kierowcę czynności skutkujących nieprawidłowym działaniem tachografu lub bezpośrednio wpływających na zapis danych rejestrowanych przez tachograf. Zatem z tego typu naruszeniem będziemy mieli do czynienia w sytuacji podjęcia czynności, które oddziałują bezpośrednio na tachograf, a nie zaś w przypadku bezczynności, czyli braku jakiegokolwiek działania ze strony kierowcy lub innej osoby. Ingerencja w prawidłowość działania tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf oznacza zatem oddziaływanie na to urządzenie, a nie brak jakiegokolwiek działania. Wskazać należy, że kolumna nr 4 załącznika nr 3 do u.t.d. zawiera m.in. numer grupy naruszeń zawartych w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U.UE.L.2016.74.8, dalej: rozporządzenie nr 2016/403). Pozycja 6.2.1. zawiera nr 2.8, który według załącznika I rozporządzenia nr 2016/403 odnosi się do naruszenia przepisów art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014, dotyczących właściwego użytkowania tachografów i kart kierowcy, polegającego na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu. Tytuł pozycji 6.2 dotyczy naruszeń polegających na wykonywaniu przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf. Natomiast lp. 6.3 załącznika nr 3 do u.t.d. zawiera odrębną kwalifikację zdarzeń jako naruszenie zasad i warunków użytkowania tachografu. Jak wynika z art. 34 rozporządzenia (UE) 165/2014, kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Wykresówki ani karty kierowcy nie wyjmuje się z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów lub jest konieczne do wprowadzenia symbolu państwa po przekroczeniu granicy. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. W konsekwencji kwalifikowanie naruszenia art. 34 rozporządzenia (UE) nr 165/2014 do lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. jest nieprawidłowe. Nie może być przy tym swobody w kwalifikowaniu naruszeń, bowiem skuteczne i jednolite egzekwowanie przepisów ma służyć osiągnięciu celów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 (motyw 3 i 27), a kary z tytułu naruszeń tego rozporządzenia muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące - motyw 26 (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 12 maja 2022 r., III SA/Wr 722/20, w Opolu z 7 czerwca 2022 r., II SA/Op 56/22, w Kielcach z 30 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Ke 23/23, we Wrocławiu z 17 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 297/22). Nałożenie kary pieniężnej na podstawie wskazanych przez organ przepisów wymaga uprzedniego każdorazowego ustalenia jednoznacznych okoliczności, które wypełniają dyspozycję wskazanych przez organ norm. Tymczasem jak wynika z akt, organ zaprzestał gromadzenia materiału dowodowego poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu zamieszczonym w protokole z kontroli, iż jazda kontrolowanym pojazdem nastąpiła w spornym okresie czasu bez rejestracji na karcie kierowcy. Stwierdzenie to, w kontekście przepisów u.t.d. i zróżnicowanych typów naruszeń wskazanych w części 6 załącznika nr 3 do u.t.d., jak i sytuacji licznych wątpliwości zgłaszanych przez stronę skarżącą, nie wypełnia znamion naruszenia opisanego w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Trzeba stwierdzić, że w żaden sposób z ww. opisu nie wynika aby kierowca dopuścił się ingerencji w działanie tachografu, skutkującej nieprawidłowym działaniem tachografu, które to działanie jest zagrożone karą pieniężną w wysokości 5.000,00 zł. Sam stwierdzony fakt nierejestrowania na karcie kierowcy jazdy pojazdu może dopiero stanowić początek do dalszych ustaleń, których jednak w sprawie zabrakło. Organ dopuścił się zatem naruszenia podstawowych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym, do których należy zaliczyć działanie organów na podstawie i w granicach prawa, czy też prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie obywatel do państwa i konieczność wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się organy przy załatwieniu sprawy. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ jest w tym zakresie co najmniej zbyt ogólny, niepełny. Organy dążąc do prawidłowego załatwienia sprawy winny natomiast zgromadzić wystarczający materiał, który może stanowić jasną i pewną podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. W tym zakresie należy zauważyć, że strona aktywnie uczestniczyła w postępowaniu, składając oświadczenia, oferując gotowość do dalszych działań mających na celu jednoznaczne wyjaśnienie stanu faktycznego. W piśmie z dnia 27 marca 2023 r. strona skarżąca wyjaśniła, że kierowca podczas spornego czasu odbierał sobotni odpoczynek i nie prowadził pojazdu. Strona skarżąca wskazał, że przejazd w tym czasie wykonywany był natomiast przez inną osobę – V. P. Wobec treści pism strony, organ nie podjął jednak dalszych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie przesłuchał w sprawie kierowcy, ani też np. kierowcy - który jak oświadczyła strona skarżąca - wykonywał przejazd nierejestrowany w spornym okresie. Brak w tym zakresie materiału dowodowego w sprawie. Z akt wynika, że strona nie była wzywana przez organ do przedstawienia dalszych dowodów w sprawie w związku z wyjaśnieniami z dnia 27 marca 2023 r. i podniesionymi tam istotnymi okolicznościami w sprawie. Dokonując oceny stanowiska organów co do ustaleń faktycznych i kwalifikacji prawnej dotyczących zarzucanego naruszenia Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające w tym zakresie nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a organy odpuściły się naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Realizacja ww. obowiązków w praktyce polega na wyczerpującym ustaleniu i rozważeniu okoliczności faktycznych oraz szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Trzeba stwierdzić, że tan faktyczny stanowiący podstawę dokonanej oceny ustalony został wyłącznie na podstawie okoliczności stwierdzonych podczas kontroli drogowej, ujawnionych w protokole z tej czynności. Protokół ten niewątpliwie jest podstawowym dowodem w sprawie o stwierdzenie naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego. Jako dokument urzędowy – w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. - sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, niewątpliwie stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania zgodności z prawdą. Niemniej jednak, w celu wyczerpującego rozpoznania sprawy i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego organy powinny w razie potrzeby sięgać także po inne dowody. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ponadto, jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, na podstawie art. 75 § 2 k.p.a., organ może odebrać od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Sąd zwraca również uwagę, że w sytuacji, uznając zaoferowane przez stronę dowody i wyjaśnienia za niewystarczające, organy winny szczegółowo wyjaśnić podstawę swojego działania i braku uwzględnienia zgłaszanych przez stronę dowodów i okoliczności. Tych działań jak wynika z akt sprawy zabrakło, a organ poprzestał na lakonicznych stwierdzeniach, iż w jego ocenie wyjaśnienia strony nie posiadają istotnych dla sprawy informacji. Uwadze Sądu nie uszło również powoływanie się przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji na okoliczność, która nie wynika z akt. Na str. 2 uzasadnienia decyzji z dnia 7 kwietnia 2023 r. organ powołał się na oświadczenie kierowcy, zgodne z którym posługuje się on językiem polskim w ograniczonym stopniu i nie rejestruje czasu aktywności poruszając się po bazie, ponieważ nie musi rejestrować na karcie kierowcy aktywności jeżeli wykonuje przewóz drogowy w części poza drogą publiczną. Akta sprawy, w szczególności sporządzony w sprawie protokół, nie zawierają natomiast ww. oświadczeń kierowcy. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdzone podczas kontroli drogowej, zasadą jest dokonywanie przez organy oceny na podstawie analizy danych cyfrowych, przeprowadzonej podczas kontroli. Analiza taka wykonywana jest przez kontrolujących funkcjonariuszy przy wykorzystaniu odpowiedniego systemu elektronicznego, z którego odczyty utrwalane są w protokole z kontroli. Stosownie do art. 76 § 1 k.p.a., o czym mowa powyżej, protokół kontroli jest dokumentem urzędowym, który ma szczególną moc dowodową, gdyż stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i organy administracji są więc zobowiązane uznać za udowodnione to, co wynika z treści protokołu i nie mogą swobodnie oceniać ani kwestionować jego treści to jednak podkreślić trzeba, że ustalona w art. 76 § 3 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przeciwdowodu dopuszcza podważenie dokumentu urzędowego za pomocą wszelkich dowodów stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kwestii spornych i zwłaszcza wtedy, gdy nie wszystkie okoliczności wynikają wprost z treści protokołu. Tym samym, zaniechanie dokonania dalszych czynności związanych z uzupełnieniem protokołu, doprowadziło do naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Sąd wyjaśnia, że aby móc przyjąć, że doszło do naruszenia wskazanego w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., koniecznym było poczynienie przez organ jednoznacznych ustaleń co do okoliczności i charakteru wykonywanego w spornym czasie przewozu, czego bez wątpienia zabrakło w kontrolowanym postępowaniu. Trzeba również podkreślić, że w sytuacjach spornych, zgromadzenie dodatkowego materiału dowodowego i poddanie go samodzielnej ocenie w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej uznać należy za konieczny obowiązek orzekających organów dla prawidłowego rozpoznania sprawy. Stąd też, mając na uwadze okoliczności faktyczne sporu, Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie mógł dokonać oceny odnośnie do prawidłowości ustaleń i dokonanej na ich podstawie oceny merytorycznej. W celu ustalenia, czy kierowca zrealizował wymagane obowiązki, czy też nie, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a następnie dokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym przy rozważeniu dowodów takich jak przesłuchanie świadków, oświadczenia strony. Finalne ocena merytoryczna winna być dokonana w odniesieniu do obowiązujących, konkretnych przepisów prawa, czemu nie czyni zadość samo wskazanie, że dany przepis został naruszony. Zaznaczyć wyraźnie należy, że rozpoznając skargę Sąd nie zastępuje organów w dokonywaniu oceny i rozpoznaniu sprawy lecz ocenia legalność działań organów w tym zakresie. Do tego konieczne jednak jest, aby w aktach administracyjnych zebrany został odpowiedni materiał dowodowy dotyczący okoliczności faktycznych oraz przedstawienie w uzasadnieniu decyzji szczegółowych motywów dokonanej oceny, czego w niniejszej sprawie nie zrealizowano. Ponadto, co do spraw dotyczących naruszenia przepisów o transporcie drogowym, w których ustalenia dokonywane są na podstawie danych cyfrowych, podkreślić należy, że Sąd nie dysponuje narzędziami do analizy takich danych. Nie ma dostępu do systemu i programu, które pozwalają na ich odczytywanie. Inaczej też niż w postępowaniu przed sądem powszechnym nie przeprowadza dowodu z opinii biegłego z zakresu transportu drogowego. Dlatego, w przypadku sporu co do okoliczności faktycznych i ich kwalifikacji prawnej, ocena organów w szczególności powinna być potwierdzona odpowiednim materiałem dowodowym i stosowną argumentacja prawną. Reasumują, ustalenia i ocena organów co do zaistnienia omawianych naruszeń określonych pod lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz ustalenia odpowiedzialności strony skarżącej w tym zakresie, zdaniem Sądu nie zostały dokonane prawidłowo. Nie przeprowadzono w tym zakresie wystarczającego postępowania wyjaśniającego i nie ustalono istotnych okoliczności, a ocena merytoryczna jest zbyt lakoniczna, co skutkowało naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań. Sprowadzają się do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części a następnie dokonania oceny, czy zdarzenie kwalifikuje się do opisanego w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., czy też stanowi inne naruszenie wymienione w lp. 6 ww. załącznika. W tym stanie rzeczy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.