III SA/Wr 437/04

Dnia 22 lipca 200 ,rj Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA - Bogumiła Kalinowska po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2004 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. i J. J. na pismo Wojewody D. z dnia [...] , Nr [...] w przedmiocie naruszenia granic nieruchomości postanawia odrzucić skargę. 1 UZASADNIENIE W dniu 2 czerwca 2004r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga J. i J. J. z żądaniem unieważnienia pisma Wojewody D. z dnia [...] Nr [...], które skarżący nazwali decyzją , oraz ukarania Wojewody za bezczynność w związku z niewykonaniem wyroku NSA -Ośrodek zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 3 X 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2652/01 , a także zasądzenia na ich rzecz kwoty 700 tysięcy złotych z tytułu doznanych strat powstałych z winy Wojewody D. W uzasadnieniu skargi zarzucono , że od kilku lat Wojewoda pozostaje bezczynny w sprawie zwrotu skarżącym 13 słupów granicznych , wytyczenia granic nieruchomości skarżących oraz nie podejmuje także żadnych działań odnośnie bezprawnego zagarnięcia przez Gminę S. części powierzchni działki [...] ( około 10 arów ) , nie wykonał również zaleceń zawartych w wyroku NSA - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 3 X 2003 r. Zdaniem skarżących Wojewoda dopuścił się w piśmie z 25 maja 2004 r. aktu bezprawia, bowiem stwierdził, że wskazany wyżej wyrok NSA - jak sformułowali skarżący - nie unieważnia fałszywego planu działki [...] należącej do R. M., a jedynie decyzję w sprawie pozwolenia na budowę przez wymienionego domu i cukierni , a nadto pominął w treści pisma opis techniczny z 1973 r., plan Powiatowej Rady Narodowej ze Ś. z 5 II 1973 r. i decyzję tej Rady o numerze [...] z 12 II 1973 r. Skarżący wskazali poza tym na okoliczności związane z powodzią jaka miała miejsce w 1997 r. oraz niszczeniem posiadanych zabudowań wskutek - jak utrzymują -zaniechania Gminy S., która jako gospodarz terenu nie zadbała dotąd o pobudowanie studzienek kanalizacyjnych i kanalizacji burzowej. Poniesione z tego tytułu straty szacują na 700 - 800 tysięcy zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wyjaśnił , że J. i J. J. w dniu 30 marca 2004 r. wnieśli do Urzędu Wojewódzkiego pismo w sprawie naruszenia granic nieruchomości oraz zażalenie na odpowiedź Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...]. Sprawa ta została zakwalifikowana jako donos na czynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , a następnie - w ocenie Wojewody - wnikliwie rozpatrzona i pismem Nr [...] w dniu [...] udzielono odpowiedzi skarżącym. Jak podniósł - nie jest to jednak decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W przekonaniu Wojewody D. zajęcie przez niego stanowiska w powołanym piśmie przesądza o bezzasadności zarzutu bezczynności w sprawie. Sygn. akt III SA/Wr 437/04 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. nr 153 poz. 1270)- zwanej dalej p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Po myśli § 2 tego artykułu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach między innymi skarg na : 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie z art. 52 § 1 powołanej ustawy skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie ( § 2). Jak stanowi § 3 tego artykułu -jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu -w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa ( § 4 art. 52). Jak z powyższego wynika - celem sądowej kontroli administracji jest doprowadzenie do zniesienia sprzecznych z prawem - podjętych w formie wyrażonej w art. 3 § 2 p.s.a. - działań organu administracji lub jego Sygn. akt III SA/Wr 437/04 3 bezczynności . Inne działania , czynności organów , poza wyżej wskazanymi w przepisach art. 3 w związku z art. 52 - nie podlegają rozpoznaniu na drodze sądowoadministracyjnej. W przedmiotowej sprawie skarżący wnieśli skargę na pismo Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przeświadczeniu, iż stanowi ono ostateczną decyzję administracyjną podlegającą kontroli sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 1) powołanej ustawy. W tej materii wypada zauważyć , iż przy kwalifikacji danej czynności prawnej organu ( np. wydanego przez organ pisma ) jako decyzji administracyjnej , nie przesądza jej nazwa , tudzież brak określenia nazwy , lecz treść, która powinna spełniać minimum wymogów - niezbędnych dla uznania przymiotu decyzji - określonych w art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zalicza się do nich - oznaczenie organu administracji państwowej podejmującego dany akt (czynność), wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji ( por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982r., nr 9-10, poz. 169). Pod tym względem jednak oceniając charakter prawny przedmiotowego pisma należy bezsprzecznie stwierdzić , iż nie jest ono decyzją , albowiem nie zawiera podstawowego elementu decyzji administracyjnej jakim jest rozstrzygnięcie w sprawie. Pismo to nie rozstrzyga w żadnym razie o prawach i obowiązkach stron skarżących, lecz zawiera jedynie stosowne wyjaśnienia w kwestiach podnoszonych uprzednio przez skarżących , dotyczących naruszenia granic nieruchomości oraz wznowienia znaków granicznych. Oprócz informacji w zakresie analizy dokumentacji geodezyjno-kartograficznej co do stanu prawnego granic nieruchomości skarżących, podano w treści, że przeprowadzona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego kontrola dokumentacji, w tym kontrolne obliczenie powierzchni działki skarżących ( nr [...]) wykazały, że jej powierzchnia nie uległa zmianie - wynosi 0,20 ha i jest zgodna z powierzchnią ujawnioną w ewidencji gruntów i budynków oraz zapisem w księdze wieczystej. W piśmie sformułowano także pouczenia skierowane do stron skarżących w przedmiocie zarówno ustalenia granic działki zwłaszcza w ich przebiegu z sąsiadującą działką nr [...] należącą do R. M., jak i wznowienia znaków granicznych. Wyjaśniono, że wyrok NSA z dnia 3 października 2003 r. dotyczy postępowania administracyjnego z zakresu prawa budowlanego i nie pozostaje w związku z przebiegiem granic nieruchomości. W omawianej materii wskazać też wypada, że organ administracji publicznej jest związany zasadą praworządności (art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego) stanowiącą że organ może podejmować decyzje na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że nie może on podejmować działań (np. wszczynać postępowania, wydawać decyzji ), jeśli nie ma do tego odpowiedniego umocowania w prawie. Inaczej ujmując - do wydania decyzji musi istnieć podstawa prawna wyrażona przepisem prawa. Jak jednak słusznie Sygn. akt HIS A/Wr 437/04 4 wskazał Wojewoda w zaskarżonym piśmie - w razie sporu co do przebiegu granic nieruchomości jedyną przewidzianą prawnie formą dochodzenia roszczeń na tym tle jest unormowany w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 100 poz. 1086 ze zmianami ) tryb rozgraniczania nieruchomości. W świetle art. 29 ust. 1 powołanej ustawy - rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz w wypadkach określonych w ustawie -sądy powszechne - przy czym , jak wynika z brzmienia art. 30 ust.l i 2 ustawy postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone przez wójtów ( burmistrzów, prezydentów miast), poza przypadkami dotyczącymi scalenia gruntów, potrzeb gospodarki narodowej lub interesu społecznego - toczy się na wniosek strony. Podobnie, jak stanowi przepis art. 39 ust. 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego - wznowienia znaków granicznych dokonują - lecz tylko na zlecenie zainteresowanych - podmioty prowadzące działalność gospodarczą i inne jednostki, o których mowa w art. 11 ustawy. W tym stanie rzeczy, rozstrzygnięcie przedstawionych w skardze kwestii spornych nie należy do właściwości Wojewody D., lecz wymaga przede wszystkim ukierunkowanej zgodnie z pouczeniami zawartymi w zaskarżonym piśmie - inicjatywy stron skarżących. W świetle powyższego, zaskarżone pismo stanowi nie decyzję , lecz odpowiedź organu właściwą w trybie załatwiania skarg wnoszonych przez strony, uregulowanym w dziale VIII " Skargi i wnioski" kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z orzecznictwem NSA ( postanowienie NSA z 23 lipca 2001r. II SAB 213/00 LEX nr 54555) postępowanie w sprawie skarg i wniosków z działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Abstrahując od zagadnienia związanego z charakterem prawnym zaskarżonego pisma wypada podnieść, iż w myśl powołanego na wstępie przepisu art. 3 § 2 pkt 8) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4, tzn. w sprawach , w których z przepisów prawa wynikał obowiązek działania organu w formie podjęcia decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wskazano - wbrew wywodom skargi - brak podstaw do przyjęcia, że obowiązek taki istniał, co w konsekwencji czyni zarzut o bezczynności niedopuszczalnym do rozpoznania przez sąd administracyjny. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż sprawy z zakresu rozgraniczania nieruchomości i wznowienia znaków granicznych, jeśli są sporne - podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne, co wynika wprost Sygn. akt III SA/Wr 437/04 5 z unormowań ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne , w szczególności z art. 34 oraz art. 39 ust.l tej ustawy , a także z regulacji zawartych w art. 152 i art. 153 kodeksu cywilnego. Tym samym sąd administracyjny nie jest w tych sprawach właściwy, tak jak i nie jest właściwy w innych kategoriach spraw z zakresu prawa cywilnego, w tym roszczeń majątkowych z tytułu doznanych szkód materialnych . Z przedstawionych względów droga sądowa przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna. Zważywszy na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej - na mocy art. 58 § 1 pkt 6) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega odrzuceniu .