III SA/Wr 440/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia NSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Józef Kremis, , Protokolant Ewa Pąsiek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowań zgromadzonych w formie elektronicznej postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. oraz ponownym pismem z dnia [...] r., adresowanym do Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W., B. G.(dalej skarżąca): wniosła skargę na łamanie prawa, poprzez odmowę udostępnienia elektronicznych akt postępowania administracyjnego i dowodów w formie elektronicznej, zgromadzonych przez organ w elektronicznej ewidencji producentów; wezwała do zaprzestania wyżej wskazanego naruszenia prawa; wniosła o wyznaczenie terminu do zapoznania się z elektronicznymi aktami sprawy i dowodami zgromadzonymi w formie elektronicznej w ewidencji producentów. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W., postanowieniem z dnia [...] r. (znak własny: [...]), na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 73 § 3 i 123 § 1 k.p.a., odmówił udostępnienia skarżącej akt postępowań prowadzonych przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. zgromadzonych w formie elektronicznej. Ustosunkowując się do zarzutów łamania prawa, poprzez odmowę dostępu do "elektronicznych akt postępowania administracyjnego i dowodów w formie elektronicznej", organ wskazał w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 73 § 3 k.p.a. jedynie w przypadku pism w formie dokumentu elektronicznego wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych organ może zapewnić stronie dostęp do nich w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Opisana w art. 73 § 3 k.p.a. sytuacja nie ma zastosowania w sprawie, bowiem Dyrektor Oddziału we W. nie dysponuje w żadnej ze spraw skarżącej elektronicznymi dokumentami w formie o jakiej mowa w art. 73 § 3 k.p.a. Wskazano w uzasadnieniu, że baza danych zawarta w ewidencji producentów rolnych nie stanowi części akt żadnej ze spraw skarżącej. Dane zawarte w ewidencji producentów podlegające ustawie o ochronie danych osobowych, poprzez sam wydruk nie stają się aktami jakiejkolwiek sprawy administracyjnej prowadzonej przez Dyrektora ARiMR we W. Podniesiono, że dostępu do bazy danych zawartej w ewidencji producentów rolnych nie mogą zapewnić ani kierownik biura powiatowego Agencji ani dyrektor oddziału Agencji, bowiem organy te nie są uprawnione do udostępniania czy to dostępu do tej bazy czy też ujawniania danych w nich zawartych. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U z 2002 Nr 101, poz. 926 ze zm.), dane osobowe mogą być udostępnione przez administratora danych, którym jest organ, jednostka organizacyjna, podmiot lub osoba, decydująca o celach i środkach przetwarzania danych osobowych. Natomiast stosownie do Regulaminu Organizacyjnego ARiMR, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2009 r. w sprawie nadania statutu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 97, poz. 811), administratorem danych zawartych w ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zawierającej informacje o producentach, płatnościach, zobowiązaniach oraz wykluczeniach z pomocy finansowej jest Prezes ARiMR w W., działający w tym zakresie poprzez Dyrektor Departamentu Baz Referencyjnych ARiMR w W. Podniesiono w uzasadnieniu, że skarżącej zostały już ujawnione informacje zawarte w ewidencji producentów w sposób zgodny z art. 32 ust 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, czego potwierdzeniem jest pismo Departamentu Baz Referencyjnych ARiMR z dnia [...] r. (znak [...]) skierowane do skarżącej. Podkreślono w uzasadnieniu, iż akta każdej ze spraw skarżącej są zawsze zgodnie z życzeniem udostępniane, także dostępna i znana stronie jest treść jedynej merytorycznej i ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] r. (znak [...]), która stanowiła podstawę uznania przez Dyrektora Oddziału we W., w toku prowadzonych przez niego postępowań o jakich wspomina strona, że nie posiada statusu producenta rolnego potwierdzonego numerem identyfikacji producenta nadanym zgodnie z zapisami ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm.). Wskazano w uzasadnieniu, że organ II instancji każdorazowo informuje stronę z urzędu o jej uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 i oraz art. 73 k.p.a. o ile postępowanie toczy się zgodnie z zapisami kodeksu postępowania administracyjnego albo też na jej żądanie o ile w danym postępowaniu zastosowanie mają przepisy szczególne tj. art. 3 ust. 1- 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.) lub art. 21 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz.427 ze zm.). Dlatego też zarzut, jakoby organ łamał uprawnienia procesowe strony jest bezpodstawny. W skardze skarżącą podniosła, że postanowienie z dnia [...] r. dotyczy wpisu strony w elektronicznej ewidencji producentów i dostępu strony do tego wpisu, stanowi przykład łamania prawa w tym zakresie. Stan tego wpisu jest dowodem w prowadzonych postępowaniach administracyjnych. Jeśli ten wpis istnieje w ewidencji - a tak jest w jej sprawie - organ powinien go stronie ujawnić. Tymczasem organ utajnił przed stroną stan wpisów danych w elektronicznej ewidencji producentów i okłamuje stronę w kolejnych decyzjach administracyjnych i pismach procesowych, co do rzeczywistego stanu tego wpisu. Podniesiono w skardze, że skarżącą jest wyłącznym posiadaczem swego gospodarstwa rolnego i jako producent rolny, ponownie złożyła w grudniu 2010 r. wniosek o wpisanie do ewidencji. Z przepisów wynika, że organy Agencji mogą odmówić nadania jej uprawnienia do płatności w związku z wpisem do ewidencji jedynie wówczas, gdyby już była w tej ewidencji wpisana i już miałaby uprawnienie do płatności (art. 11.1. ustawy o ewidencji). Z niewiadomych powodów organ nie chce ujawnić stronie, czy jest ona aktualnie wpisana w ewidencji, czy też nie jest, w konsekwencji odbiera skarżącej równe z innymi rolnikami prawo do płatności do gruntów gospodarstwa skarżącej. W uzasadnieniu podkreślono, że skoro istnienie wpisu strony w elektronicznej ewidencji producentów jest kluczowym dowodem we wszystkich postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy ARiMR z udziałem skarżącej, to dowód ten musi być dla strony jawny, nawet gdy dowód ten ma formę zapisu elektronicznego. Wpis skarżącej w ewidencji producentów rolnych jest tożsamy z uprawnieniem skarżącej do płatności rolnych. Tymczasem organy Agencji wydały szereg decyzji odmawiających skarżącej płatności z powodu rzekomego wykreślenia z ewidencji producentów, jednocześnie utajniają podstawowy dowód w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o: odrzucenie skargi jako wniesionej przedwcześnie tj. bez wyczerpania środków zaskarżenia w normalnym toku instancji; z ostrożności procesowej o oddalenie skargi w całości. Wskazano w uzasadnieniu, że postanowienie z dnia [...] r. zawierało prawidłowe pouczenie o możliwości złożenia nań zażalenia do Prezesa ARiMR w W. Skarżąca w dniu [...] r. (data stempla pocztowego) skorzystała z tego uprawnienia, a jednocześnie wniosła skargę do WSA we W. na naruszenie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR prawa, która de facto stanowi skargę na powyższe postanowienie. Przedmiotowe zażalenie zostało dnia [...] r. przekazane do Prezesa ARiMR w W. i nie zostało jeszcze przez organ II instancji rozpatrzone. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skarżącej, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. podtrzymał swoją argumentację i stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] r. W piśmie procesowym, będącym odpowiedzią na odpowiedź organu na skargę, skarżąca podtrzymując swoje stanowisko: wniosła aby Sąd wezwał organ do przedłożenia do akt sprawy decyzji o nadaniu stronie uprawnienia, które organ jakoby odebrał stronie decyzją z dn. [...] r.; wnosiła, aby Sąd ustalił, iż decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego z dn. [...] r. nie dotyczyła unieważnienia czynności materialno technicznej, ponieważ decyzje organu rozstrzygają w zakresie praw i obowiązków strony, a nie w zakresie dokonania czynności materialno- technicznych; wnosiła, aby Sąd pouczył organ, iż uchylenie numeru porządkowego EP decyzją administracyjną jest z mocy prawa nieważne, tak jak nieważne jest z mocy prawa każde unieważnianie zaistniałego faktu. Ponadto złożyła wniosek aby Sąd wezwał organ do przedłożenia do akt sprawy wszystkich decyzji wydanych przez organa Agencji w przedmiocie wpisu strony do ewidencji, wydanych przez organa Agencji od 2005 r. Na rozprawie w dniu [...] r. Sąd odmówił udostępnienia powyższych akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowań zgromadzonych w formie elektronicznej. W piśmie z dnia [...] r. jak i w piśmie z dnia [...] r. skarżącą wyraźnie wskazuje na ukrywanie przez organ Agencji elektronicznych akt i dowodów prowadzonych w formie wpisów w elektronicznej ewidencji producentów i domaga się ich udostępnienia. W skardze natomiast jednoznacznie wskazuje, że pomimo żądania nie udostępnia się jej powyższych danych, czego przejawem jest przedmiotowe postanowienie. Skargę na powyższe postanowienie należało jednak odrzucić, jako, że jej przedmiotem stało się wydane w pierwszej instancji postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziane w ustawie. Oznacza to, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego możliwe jest dopiero wówczas, gdy strona wyczerpie środki zaskarżenia służące jej na etapie postępowania administracyjnego. Jednocześnie, przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być jedynie akt wydany przez organ wyższego stopnia po rozpoznaniu środka odwoławczego. Niedopuszczalna jest natomiast skarga na postanowienie organu pierwszej instancji, wydane w tej sprawie. Wskazany obowiązek wyczerpania trybu zaskarżenia na drodze administracyjnej wynika z zasady pierwszeństwa trybu administracyjnej kontroli postępowania organu administracyjnego w stosunku do kontroli sądowej. Natomiast tryb administracyjny właściwy do rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych (postanowień) oparty jest na zasadzie dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a., która daje stronie prawo domagania się dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia jej sprawy. W przypadku zrezygnowania przez stronę z prawa do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji (postanowienia) w administracyjnym toku instancji, stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., niemożliwe jest poddanie działalności organu administracji kontroli sądowej. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zaskarżone postanowienie o odmowie odmowy udostępnienia akt postępowań zgromadzonych w formie elektronicznej, jest aktem organu pierwszej instancji na które służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, którym w sprawie - zgodnie z dokonanym pouczeniem - jest Prezes ARiMR w Warszawie. O prawie oraz terminie do wniesienia zażalenia skarżąca została prawidłowo pouczona w zaskarżonym postanowieniu. Pomimo pouczenia skarżąca wniosła także do tut. Sądu skargę na postanowienie organu pierwszej instancji. Z tego też względu wniesioną skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę w przypadku, gdy jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1 - 5 p.p.s.a. Za niedopuszczalne uznać natomiast należy wniesienie skargi na postanowienie organu pierwszej instancji, bez uprzedniego wyczerpania administracyjnego trybu zaskarżenia. W tym stanie rzeczy, orzeczono jak w sentencji.