III SA/Wr 440/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta Z. wykreślił wpis do ewidencji działalności gospodarczej Z. Z. (dalej jako "skarżący"), na podstawie zawiadomienia skarżącego o zaprzestaniu wykonywania takiej działalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pomimo informacji zawartej w zawiadomieniu, że zakończenie wykonywania działalności miało miejsce faktycznie w dniu [...] r., przedsiębiorca ma obowiązek zawiadomienie o tym zdarzeniu w terminie 14 dni od zaprzestania działalności, a zatem za pierwszy dzień zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej można uznać co najwyżej pierwszy dzień czternastodniowego terminu poprzedzającego zawiadomienie organu o przyczynie wykreślenia z ewidencji. Pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania w sprawie wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej, wskazując, że winien być on usunięty ze skutkiem wstecznym, od daty zaprzestania wykonywania działalności, a co najmniej od końca 2009 r., od tej bowiem daty zmieniły się podstawy prawne dokonywania wpisów i prowadzenia ich ewidencji. W kolejnych pismach kierowanych do organu administracji, skarżący sprecyzował, że podstawa żądania wznowienia postępowania, jest oparcie wydanego rozstrzygnięcia o dowody, które okazały się fałszywe. Postanowieniem z dnia [...] r. organ administracji wznowił postępowanie, zgodnie z wnioskiem skarżącego, a następnie, decyzją z dnia [...] r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej, wskazując na brak podstaw uzasadniających jej uchylenie. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu dotychczasowego postępowania w sprawie wskazano, że postępowanie było prowadzone w stosunku do decyzji ostatecznej wydanej w sprawie wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dokonanego w dniu [...] r. dotyczącego działalności prowadzonej przez skarżącego, która wydana została [...] r. i stała się ostateczna. SKO podniosło, że w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, wydana decyzja podlega weryfikacji jedynie w zakresie konkretnych przesłanek, których zamknięty katalog został zawarty w przepisie art. 145 § 1, 145a i 145b kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium przywołało ustawowe przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego i wyjaśniło, że w toku badania sprawy, wyjaśnieniu musza podlegać przesłanki wznowienia postępowania, które dawałyby podstawę do ewentualnego wzruszenia decyzji w tym trybie. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że wydanie decyzji o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej nastąpiło w wyniku zgłoszenia dokonanego przez stronę, która we winsoku o wznowienie postępowania podniosła, że decyzja oparta została o fałszywe dokumenty. Odnosząc się do tak sprecyzowanej przesłanki wznowienia, SKO wyjaśniło, że zastosowanie tej podstawy wznowienia wymaga ustalenia przez uprawniony organ (prokurator lub sąd), iż zgłoszenie to było fałszywe. W aktach sprawy tymczasem brak jest jakiegokolwiek dowodu na fałszerstwo dokumentów, a fakt złożenia zawiadomienia o zakończeniu prowadzonej działalności nie jest kwestionowany przez stronę. Dlatego Kolegium uznało, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Jednocześnie, z tym samych względów (brak dowodów w aktach sprawy) Kolegium przyjęło, że w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Kolegium wykluczyło również możliwość zaistnienia w sprawie dwóch kolejnych przesłanek, tj. wydania decyzja przez organ lub pracownika podlegających wyłączeniu, oraz pozbawienia strony udziału w postępowaniu. W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, że postępowanie toczyło się na wniosek strony oraz przy jej aktywnym udziale. Odnośnie kolejnej z przesłanek wznowienia - wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję, - Kolegium podniosło, że podstawą zastosowanie tego przepisu jest sytuacja, gdy wydając decyzję organ nie dysponował dowodami lub wiedzą o okolicznościach, które miałyby wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie, wniosek o wznowienie postępowania dotyczył decyzji o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej skarżącego. Organ odwoławczy zauważył, że wykreślenie to nastąpiło na skutek zgłoszenia samego skarżącego z dnia [...] r. wraz ze wskazaniem daty zaprzestania prowadzenia działalności na dzień [...] r. Co istotne, jak wskazał organ, treść rozstrzygnięcia z dnia [...] r. nie zawiera daty zaprzestania działalności, a podstawy do zawarcia tej daty w rozstrzygnięciu decyzji brakowało w stanie prawnym na dzień rozstrzygania. Zatem żadna z okoliczności wskazywanych przez skarżącego w toku wznowionego postępowania nie miała wpływu na wynik sprawy. Brak jest zatem potwierdzenia wystąpienia i tej przesłanki wznowienia. Skład orzekający Kolegium również nie stwierdził w przedmiotowej sprawie wystąpienia pozostałych przesłanek wznowienia postępowania - decyzja nie wymagała stanowiska innego organu, nie było w sprawie zagadnienia wstępnego, decyzja nie została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu. W zakresie podstawy prawnej decyzji z dnia [...] r. sprawie nie został wydany wyrok przez Trybunał Konstytucyjny ani orzeczenie sądu wskazujące naruszenie zasady równego traktowania. W sytuacji zatem braku potwierdzenia wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania, koniecznym rozstrzygnięciem jest odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej, co w świetle postępowania odwoławczego powoduje konieczność utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc się natomiast do całości postępowania, Kolegium wskazało, że na podstawie uregulowań obowiązujących w dniu wydania decyzji o wykreśleniu wpisu, wpis do ewidencji działalności gospodarczej podlega wykreśleniu w przypadku zawiadomienia o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej oraz wystąpienia enumeratywnie wymienionych w ustawie okoliczności, tj. wpisania do rejestru przedsiębiorców spółki handlowej powstałej z przekształcenia spółki cywilnej, zmiany miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, niezgłoszenia informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej przed upływem okresu 24 miesięcy od dnia zgłoszenia informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej (art. 7e ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej - Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm ). W sprawie wykreślenie nastąpiło na podstawie zawiadomienia zgłoszonego przez skarżącego, przy czym nie jest kwestionowane wcześniejsze "wyrejestrowanie" skarżącego w Urzędzie Skarbowym. W zakresie natomiast obowiązków ewidencyjnych, informacja o zaprzestaniu działalności gospodarczej do Burmistrza Miasta Z. została złożona w dniu [...] r. natomiast decyzja o wykreśleniu wpisu wydana została w dniu [...] r., a jej sentencja nie zawierała rozstrzygnięcia w przedmiocie daty zakończenia działalności. Kolegium podkreśliło, że obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy nie nakazywały zamieszczania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, co oznacza, że decyzja była zgodna z obowiązującym prawem materialnym i procesowym. W tym zakresie żądania skarżącego, zgłoszone nawet w postępowaniu zwykłym, nie mogłyby zostać zawarte w treści decyzji w sprawie wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. W takim przypadku natomiast, gdyby sprawa była rozstrzygana w postępowaniu zwykłym - odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym, koniecznym byłaby korekta uzasadnienia decyzji z dnia [...] r., gdyż w przypadku zaprzestania działalności gospodarczej rolą organu ewidencyjnego jest wykreślenie z ewidencji, bez ustalania daty zaprzestania działalności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając obrazę przepisów prawa procesowego: - art. 80 kpa, - art. 7 i 9 poprzez niewyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy oraz uznanie faktów nieudowodnionych na niekorzyść strony, pomimo wskazania przez nią środków dowodowych, poprzez niewystarczające wyjaśnienie braków podstaw prawnych do wznowienia postępowania. Wskazując na powyższe uchybienia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący dokonał wpisu prowadzonej działalności gospodarczej pod rządem ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej. Również pod rządami tej ustawy zaprzestał prowadzenia tej działalności, o czym poinformował organ podatkowy. Jednak tego faktu – jak zarzucono w skardze – organ nie sprawdził, prowadzące swe postępowanie. Fakt, że wraz z wejściem w życie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, skarżący nie dokonał stosownego uzupełnienia swego wpisu (PKD, REGON), powinien on był zostać wykreślony. Tymczasem, w sposób nieuprawniony organ dokonał przepisania tego wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Dodatkowo, jak wywodził skarżący, nawet jeżeli przyjąć za prawidłowe rozumowanie organu, to stosownie do przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów, wpis z ewidencji działalności gospodarczej, ulega wykreśleniu, jeżeli przed upływem 24 miesięcy od dnia zgłoszenia informacji o zawieszeniu działalności, przedsiębiorca nie zgłosi wznowienia prowadzenia działalności. Dlatego, w ocenie skarżącego, organ zobowiązany był najpóźniej w roku 2000, wykreślić wpis prowadzonej przez niego ewidencji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t. j. Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło po uprzednim wznowieniu postępowania. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną określoną przepisami art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 k.p.a. Granice wznowionego postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie ostatecznej decyzji (postanowienia) podlegającej weryfikacji. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po wznowieniu postępowania organ dokonuje zatem najpierw ustaleń odnośnie rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia, a następnie w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie postępowania przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Stwierdzenie w pierwszym etapie braku ustawowych przesłanek wznowienia wyłącza dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Jak stanowi bowiem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a k.p.a. W konsekwencji w takim przypadku nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją (wykreśleniem z ewidencji działalności gospodarczej) zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który w pismach kierowanych do organu, domagał się ponownego rozpoznania jego sprawy, wskazując jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, art. 145 § 1 pkt 1, tj. "dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe". Wynika to wprost z pisma skarżącego z dnia [...] r. które sformułowane zostało w odpowiedzi na wezwanie organu. W piśmie tym skarżący wyjaśnił, że organ pierwszej instancji wydał decyzję o wykreśleniu wpisu z ewidencji działalności gospodarczej na podstawie jego zgłoszenia, w którym to również zgłoszeniu wskazał on, że faktycznie działalność zakończył w dnu [...] r. Tymczasem podjęta przez organ decyzja nie zawiera określenia daty zakończenia działalności. Dodatkowo skarżący podniósł, że "z tego co pamięta" w 1995 roku zgłosił zakończenie prowadzonej działalności gospodarczej we wszystkich urzędach, a datę [...] r. potwierdza dokumentacja znajdująca się w Urzędzie Skarbowym. Wobec tak przedstawionego żądania strony, rzeczą organu administracyjnego, rozpoznającego sprawę ponownie we wznowionym postępowaniu administracyjnym, było zbadanie wystąpienia określonej przesłanki w sprawie. Prawidłowo więc, w ocenie Sądu uznał, że w sprawie nie zachodzi omawiana przesłanka wznowienia postępowania. Zasadą jest, że wznowienie postępowania ze względu na fałszerstwo dowodów jest możliwe dopiero po stwierdzeniu ich fałszerstwa orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Aby uchylić rozstrzygniecie na podstawie omawianej przesłanki, to w postępowaniu dowodowym przed organem administracji musiałby wystąpić dowód fałszywy, a nadto sfałszowanie dowodu musiałoby być stwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu lub innego organu. Wprawdzie od tego warunku kpa wprowadza wyjątek, ale jedynie wówczas gdy sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Może zostać wówczas wznowione postępowanie przed stwierdzeniem tego faktu orzeczeniem sądu lub innego organu, o ile zajdą ww. szczególne okoliczności (art. 145 § 2 kpa). Organ może zatem wznowić postępowanie przed stwierdzeniem fałszu dowodu prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli łącznie wystąpią dwie przesłanki, tj. fałsz dowodu jest oczywisty i wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie zachodzi . Sąd podziela w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wznowienie postępowania nie mogło nastąpić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, ponieważ ani sąd ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie ani sfałszowania dowodu ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu decyzji. Podkreślić bowiem należy, że organ administracji właściwy w sprawie wznowienia postępowania, na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 kpa, nie jest uprawniony do orzekania o przestępstwie sfałszowania dowodów. Zresztą, co należy wyraźnie podkreślić, skarżący nie wskazywała nawet jaki dowód in konkreto miał zostać sfałszowany, natomiast ze składanych przez stronę w postępowaniu administracyjnym oświadczeń wynika raczej, że faktu "sfałszowania" upatruje on w treści wydanej decyzji, bowiem nie w całości odzwierciedla ona jego wniosek. Co ważne, skarżący wdaje się w polemikę w teścia rozstrzygnięcia w postępowaniu nadzwyczajnym, wznowieniowym, natomiast w administracyjnym toku instancji, nie składał odwołania od decyzji burmistrza. Sąd zauważa, że decyzje organów, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, zawierają również uzasadnienie braku wystąpienia w sprawie pozostałych przesłanek wznowienia postępowania, a nawet pewnego elementy ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy (wskazanie i omówienie podstaw prawnych decyzji, w tym uzasadnienie braku wskazania daty zakończenia działalności gospodarczej w uzasadnieniu decyzji z [...] r. ). Rozważania organów w tym zakresie należy uznać za zbędne, bowiem co wyżej wskazano, na pierwszym etapie wznowionego postępowania organ zobligowany był zbadać jedynie wystąpienie konkretnej przesłanki wznowienia. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, co miało miejsce w niniejszej sprawie, organy administracji, nie miały obowiązku z urzędu rozważać pozostałych podstaw wznowienia, ani tym bardziej ponownie badać merytorycznie sprawy zakończonej ostateczną decyzją. Jest to jednakże błąd w postępowaniu organu nie mający znaczenia dla jego wyniku, co więcej jest to sposób rozstrzygania korzystniejszy dla strony, bowiem pomimo ciążącego na nich takiego obowiązku, organy rozpoznały sprawę bardzo szeroko, znacznie ponad granice żądania strony i granice nakazane przez ustawodawcę. Na marginesie Sąd pragnie wskazać, że i w tym zakresie ustalenia organów Sąd uznał za prawidłowe, w szczególności w części dotyczącej obowiązku zawierania w decyzji o wykreśleniu wpisu z ewidencji, daty zakończenia jej prowadzenia. Stosownie bowiem do treści art. 7e ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o działalności gospodarczej, który miał w sprawie zastosowanie, wpis do ewidencji działalności gospodarczej podlega wykreśleniu w przypadku zawiadomienia o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej. Oznacza to, że w myśl cytowanego przepisu o zaprzestaniu działalności organ ewidencyjny jest zawiadamiany przez przedsiębiorcę, przy czym bezspornym jest, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek takiego działania. W niniejszej sprawie okoliczność, że skarżący zakończył faktycznie prowadzenie działalności w 1995 r., nie stanowi przesłanki rodzącej po stronie organu ewidencyjnego obowiązku wykreślenia tegoż wpisu z ewidencji działalności gospodarczej z jakąkolwiek datą inną niż to wynika z treści przywołanego art. 7e ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo działalności gospodarczej, skoro zawiadomienie w tym przedmiocie, skierował do organu właściwego dopiero w roku 2011. Wyraźnie przy tym należy podkreślić, że brak jest w aktach zawiadomienia Burmistrza o zakończeniu działalności, innego niż pismo z dnia [...] r. Sam zresztą skarżący podkreślał w toku postępowania, że jedynie "był przekonany, że zawiadomił wszystkie stosowne organy". W tym stanie rzeczy niezasadne okazały się zarzuty skargi w zakresie braku podstawy prawnej do określenia w treści decyzji daty wykreślenia wpisu. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że w świetle art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a – brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i na postawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji