III SA/Wr 444/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi "A" w L. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa D. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu "[...]" stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Pośredniczącą – Zarząd Województwa D. Strona skarżąca – "A" – złożyła do Instytucji Wdrażającej (Instytucji Pośredniczącej II stopnia), tj. D. Urzędu Pracy, w dniu [...] sierpnia 2012 r. wniosek o dofinansowanie w ramach Programu operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet VI – "Rynek pracy otwarty dla wszystkich", Działanie 6.1. "Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie", Podziałanie 6.1.1., zgłaszając do konkursu zamkniętego nr [...] projekt pod nazwą: "[...]". Wniosek jednak nie został skierowany do dofinansowania z powodu braku środków finansowych, gdyż uzyskując w toku oceny merytorycznej jedynie 81,5 punktu lokowało to go na niższej pozycji na liście rankingowej projektów rekomendowanych do dofinansowania. Strona skarżąca wniosła protest, a następnie odwołanie do Instytucji Pośredniczącej - Zarządu Województwa D., domagając się przyznania dodatkowych 15 punktów odnośnie do jednej pozycji swego wniosku - 3.2. "Grupy docelowe", wskazując, że tej części projektu wadliwie nie oceniono wskutek błędnego przyjęcia, że projekt ma charakter informacyjno-promocyjny zamiast standardowego. W wyniku tego projekt uzyskał zaniżoną liczbę punktów, nie kwalifikując się do dofinansowania. Odwołanie rozpatrzono negatywnie, aczkolwiek uznano, że projekt winien być oceniany jako standardowy. Przyznano zatem stronie skarżącej 15 punktów z tytułu oceny punktu 3.2. wniosku. W tej sytuacji odjęto równocześnie od uzyskanej dotychczas punktacji 9,5 punktu otrzymane przez skarżącą w ramach oceny punktu 3.3.c), w którym nie przewidziano oceny projektów skierowanych do grup docelowych. W rezultacie dokonanych korekt projekt skarżącej uzyskał 87 punktów (81,5 – 9,5 + 15 = 87). Instytucja ta wszakże stwierdziła, że jedyny projekt rekomendowany do finansowania uzyskał 89,5 punktu, w związku z tym, mimo podwyższenia oceny projektu strony skarżącej do poziomu 87 punktów, uznano, że projekt ten i tak nie mógłby uzyskać dofinansowania. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem odwołania strona zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 29/13, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa D.. Ponieważ żadna ze stron nie wywiodła skargi kasacyjnej, wyrok stał się prawomocny. Pismem z [...] marca 2014 r. nr [...] Zarząd Województwa D. poinformował, że zgodnie z "Zasadami dokonywania wyboru projektów PO KL" Instytucja Wdrażająca (Instytucja Pośrednicząca II stopnia) przeprowadziła procedurę ponownej oceny wniosku. W jej wyniku projekt otrzymał negatywną ocenę w punkcie 3.2. wniosku, ponieważ nie spełnił warunku minimum 60 % punktów w tej pozycji (wniosek otrzymał 8 pkt., a w tej części wniosku minimum to 9 pkt.). W trakcie ponownej oceny merytorycznej IW (IP2) korzystała z opinii eksperta, który także przyznał w tej części 8 pkt., czyli poniżej wymaganego minimum. Pismem z [...]marca 2014 r. L.dz. [...]Instytucja Wdrażająca (Instytucja Pośrednicząca II stopnia) poinformowała, że wniosek otrzymał negatywną ocenę Komisji Oceny Projektów, ponieważ nie otrzymał minimum 60 % punktów w pozycji 3.2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na takie rozstrzygnięcie strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się organu do zaleceń wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 29/13, ponadto zarzuciła niewszechstronne rozpoznanie sprawy, niezgodne z procedurą i nieuczciwe punktowanie projektu, skutkujące nieprzyznaniem odpowiedniej ilości punktów, co w konsekwencji nie doprowadziło do przyjęcia projektu do realizacji mimo wyraźnych zaleceń Sądu. Dopatrując się w działaniach organu mataczenia przy rozdziale środków publicznych, czego wyrazem miało być umożliwienie innemu podmiotowi, który dofinansowanie uzyskał pierwszej kolejności - tj. "B" spółki z o.o. - skopiowania projektu strony skarżącej, inaczej ocenionego, strona obszernie argumentowała, że zachodzi konieczność powtórzenia całej procedury oceny wniosków. Podnosiła, że zostały także zawarte umowy o dofinansowanie innych projektów, które znajdowały się na 2 i 4 miejscu listy rankingowej, podczas gdy projekt skarżącej był ulokowany na 3 miejscu tej listy, a zatem winien był również otrzymać dofinansowanie. Na tle sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie wydanych rozstrzygnięć, stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz o nakazanie by organy stosowały się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaprezentowanych w wymienionym wyroku. Według strony skarżącej – w świetle powołanego orzeczenia sądowego - organ zamiast przyznać dofinansowanie na realizację projektu, nieprawidłowo przystąpił do jego ponownej oceny. W odpowiedzi Zarząd Województwa D. wniósł o oddalenie skargi, twierdząc, że procedura ponownej oceny odbyła się zgodnie z zapisami dokumentów programowych, w szczególności z "Zasadami dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki". Z kolei podpisanie z innymi wnioskodawcami umów o dofinansowanie w ramach konkursu, w którym uczestniczyła strona skarżąca, nie wynikało z procedury odwoławczej. Czynności kontrolne przeprowadzone przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego i dokonana analiza wniosków strony skarżącej oraz "B" sp. z o.o. wykazała, że projekty nie są tożsame. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. poz. 270 z 2012 r. z późn. zm.- zwanej dalej "p.p.s.a."). Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że dokonana ocena narusza prawo, jednak z innych względów niż zarzucono w skardze. Co istotne, w szczególności zarzuty skargi dotyczące mataczenia, tudzież popełnienia plagiatu, nie poddają się w ogóle kontroli sądu administracyjnego, tego rodzaju bowiem materia nie jest w ogóle objęta kognicją sądów administracyjnych ani według unormowań p.p.s.a, ani w świetle uregulowań ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Przystępując do meritum sprawy należy wskazać, że była ona już przedmiotem orzekania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r. (sygn. akt III SA/Wr 29/13) stwierdził, iż poprzednio dokonana ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Tym samym istotne znaczenie ma treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o jakiej mowa w powołanym przepisie, dotyczyć może zarówno samej wykładni prawa materialnego i obowiązującej procedury. W przywołanym wyroku Sąd zawarł zalecenie by w ponownym postępowaniu Instytucja rozważyła powtórnie, po przeanalizowaniu całokształtu okoliczności sprawy, wszystkie aspekty dotyczące oceny projektu – to jest przyznanej punktacji oraz wyjaśnienia okoliczności przyjęcia do dofinansowania ocenionych niżej, niż projekt strony skarżącej, projektów innych beneficjentów. Wbrew przekonaniu strony skarżącej z treści wyroku nie wynika jednak zobowiązanie Instytucji do dofinansowania spornego projektu i zawarcia w tym celu stosownej umowy. Wyklucza to brzmienie art. 30 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym w wyniku rozpatrzenia skargi, o której mowa w ust. 1, sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. W komentowanej normie prawa nie mieści się zatem możliwość zobligowania organu przez sąd administracyjny do zawarcia umowy o dofinansowanie projektu. Wprawdzie zgodnie z poprzednim, wiążącym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, powinnością Instytucji było ponowne poddanie spornego projektu ocenie merytorycznej, co wykonano, sporządzając nowe Karty Oceny Merytorycznej, wszakże ocena ta powinna odpowiadać nie tylko regułom ujętym w "Zasadach dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki", lecz musi także przystawać do ogólnych standardów prawa, a do nich należy respektowanie w postępowaniu wynikającym z art. 30 b ust. 1 i 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju również reguły o zakazie reformationis in peius. Jak bowiem w tej materii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. II GSK 169/12 (LEX nr 1137902) - jakkolwiek powołana ustawa nie rozstrzyga, czy w postępowaniu protestowym obowiązuje zasada reformationis in peius, to jednak: "W świetle zasad polityki rozwoju i wymagań stawianych instytucji zarządzającej przez przepisy prawa wspólnotowego brak jest argumentów przemawiających na rzecz odmowy jej stosowania. Dlatego należy podzielić pogląd, że zasada ta, mimo generalnego wyłączenia stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37), znajduje zastosowanie do procedury odwoławczej komentowanej ustawy." Odstępstwa od związania tą zasadą dotyczą jedynie przypadków, w których doszłoby do rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego (per analogiam art. 139 k.p.a.). Omawiany standard pośrednio znajduje wyraz w "Zasadach dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" (str. 91), w których podano, że: "Należy zaznaczyć, iż wynik powtórnej oceny nie powinien być co do zasady mniej korzystny niż uzyskany podczas pierwotnej oceny wniosku." Tymczasem przy ponownym rozpoznawaniu sprawy doszło do niewątpliwego pogorszenia sytuacji prawnej strony skarżącej, gdyż przy pierwotnej ocenie Instytucji w toku procedury odwoławczej, z tytułu oceny punktu 3.2 projektu pod nazwą "Grupy docelowe", organ ten przyznał maksymalną liczbę, to jest 15 punktów, obecnie zaś poddając ponownej weryfikacji tenże punkt 3.2 wniosku – przyznano zaledwie 8 punktów, czyli o 7 punktów mniej. W rezultacie, przy poprzedniej ocenie projekt strony skarżącej, po wyczerpaniu toku postępowania odwoławczego, sumarycznie uzyskał 87 punktów i był – jak wynika z informacji na stronie internetowej Zarządu Województwa D. - rekomendowany do dofinansowania na liście rankingowej, a umowa o dofinansowanie nie mogła być zawarta z powodu wyczerpania alokacji środków finansowych (załącznik nr 1 do Uchwały Zarządu nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r.). Aktualnie zaś, po dokonaniu powtórnej oceny, projekt otrzymał łącznie 80 punktów i w ogóle nie jest rekomendowany do dofinansowania z powodu nieuzyskania wymaganego minimum 60% w punktach składowych (załącznik nr 1 do Uchwały nr 5460/IV/14 z dnia 18 marca 2014 r.). Godzi się przy tym zauważyć, że nie zawarto jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak powstałej, znaczącej różnicy między pierwotną (15 punktów) a obecnie przyznaną punktacją (8 punktów) - w zakresie weryfikacji punktu 3.2 wniosku. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest lakoniczne i w tej mierze odwołuje się wyłącznie do Kart Oceny Merytorycznej i odniesienia się do poprzedniej punktacji nie zawiera, nie wyjaśniono przyczyn, dla których wówczas przyznano maksymalnie dopuszczalną liczbę punktów, a obecnie jest ona poniżej dopuszczalnego minimalnego pułapu. Brak ustosunkowania się do zaistniałej, znaczącej rozbieżności, podaje w wątpliwość miarodajność, czyli inaczej ujmując rzetelność (jak tego wymaga norma art. 31 ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) dokonanej aktualnie oceny. A ponadto – skoro, jak wyżej Sąd zaznaczył – odstępstwa od zakazu orzekania na niekorzyść strony (reformationis in peius) cechują się restrykcyjnością, gdyż dla zastosowania wyjątku od tej zasady należałoby wykazać nie zwykłe, lecz rażące naruszenie prawa bądź interesu społecznego, to rzeczą orzekającej Instytucji było szczegółowe rozważenie, czy na tym tle usprawiedliwiony jest wyjątek i przyjęcie odmiennej, niekorzystnej w porównaniu z dotychczasową, kwalifikacji punktowej zgłoszonego przez skarżącą projektu w części 3.2 "Grupy docelowe". W ponownym postępowaniu Instytucja poddając ponownej ocenie projekt skarżącej – w tym w zakresie punktu 3.2 wniosku "Grupy docelowe" - rozważy również kwestię stosowania zakazu reformationis in peius oraz wyjaśni w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w kontekście zasad rzetelności oceny projektów, przejrzystości reguł oraz równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów, czy zachodzą przesłanki do dofinansowania spornego projektu. Z przytoczonych względów, na mocy przepisu art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.