III SA/Wr 449/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Maciej Guziński (sprawozdawca), , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P. O. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. [...] z dnia [...]r. (nr [...]) w przedmiocie oddalenia – z uwagi na stwierdzenie przez wierzyciela niedopuszczalności - zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych, wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, obejmujących należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wyjaśnił, że obecnie organ egzekucyjny – Naczelnik Urzędu Skarbowego W. – [...] -prowadził postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi P. O. (zwanemu dalej "skarżącym"), na podstawie tytułów wykonawczych ZUS. W dniu [...] r. do ZUS – Oddział we W. wpłynęło pismo skarżącego, w którym wskazał, że jako płatnik składek na ubezpieczenie społeczne, złożył wniosek o przesłanie nadpłat w podatku dochodowym na poczet składek na ubezpieczenie społeczne, a wniosek ten został zaaprobowany przez organ rentowy. W związku z tym, wniósł o zaprzestanie prowadzenia egzekucji. Wniosek ten, Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozpoznał jako zarzut wykonania obowiązku i postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]), oddalił jako niezasadny. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na opisane rozstrzygnięcie, Dyrektor Izby Skarbowej we W., stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Skarżący na postanowienie to wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., a organ egzekucyjny, po zapoznaniu się z treścią skargi, postanowieniem wydanym w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę w całości i postanowieniem z dnia [...] r., uchylił w całości własne postanowienie i rozpoznał wniesione przez skarżącego zażalenie. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, organ drugiej instancji stwierdził naruszenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przepisów o właściwości organów administracji publicznej i postanowieniem z dnia [...] r., uchylił postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że co prawda w dniu, w którym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynęło podanie skarżącego, organ ten był właściwy miejscowo i rzeczowo, jednakże, w związku z przekazaniem w dniu [...] r. tytułów wykonawczych do realizacji Naczelnikowi Urzędu Skarbowego W.– [...], utracił swą właściwość. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy wskazał na konieczność przekazania wniosku do rozpoznania organowi właściwemu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wykonując postanowienie organu odwoławczego, przekazał sprawę do rozpoznania Naczelnikowi Urzędu Skarbowego W.- [...], będącemu organem egzekucyjnym, o czym poinformował stronę. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. - [...], rozpoznając wniesione podanie, wezwał skarżącego do jego sprecyzowania poprzez wskazanie, które dokładnie z zarzutów, wymienionych w przepisie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2005, Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej także u.p.e.a.), podnosi. Skarżący nie wykonał wezwania, dlatego organ egzekucyjny, działając zgodnie z zawartym w piśmie pouczeniem, zakwalifikował pismo jako zarzut wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 33 pkt 1 u.p.e.a. i wystąpił do wierzyciela (ZUS) o zajęcie stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wyrażając w sprawie stanowisko jako wierzyciel, podjął dwa rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] r., (nr [...]), stwierdził niedopuszczalność zarzutu w sprawie postępowań egzekucyjnych prowadzonych w oparciu o tytuły wykonawcze o nr: od [...] do [...], od [...] o [...], od [...] do [...]. Kolejnym postanowieniem, również z dnia [...] r., (nr [...]), uznał za niezasadny zarzut wykonania obowiązków objętych tytułami wykonawczymi o numerach: od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...]. Po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, organ egzekucyjny również podjął dwa rozstrzygnięcia: - postanowieniem z dnia [...] r., (nr [...]) Naczelnik Urzędu Skarbowego W. - [...] orzekł o niedopuszczalności zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych o nr: od [...] do [...], od [...] o [...], od [...] do [...], obejmujących należności z tytułu składek na ubezpieczenie oraz - postanowieniem z dnia [...] . (nr [...]) organ egzekucyjny uznał zarzut wykonania obowiązków objętych tytułami wykonawczymi o numerach [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], za nieuzasadniony. Po rozpoznaniu wniesionych przez skarżącego zażaleń, odrębnymi postanowieniami z dnia [...] r. Dyrektor Izby Skarbowej uchylił postanowienie, w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów oraz utrzymał w mocy postanowienie, którym organ pierwszej instancji uznał zarzut za niezasadny. Rozpoznając ponownie sprawę zarzutu w sprawie wykonania obowiązków objętych tytułami wykonawczymi o nr: od [...] do [...], od [...] o [...], od [...]do [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia [...] r. oddalił go, wskazując na stwierdzenie przez wierzyciela niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 34 § 1 u.p.e.a. stanowisko wierzyciela w powyższym zakresie jest dla organu egzekucyjnego wiążące i organ egzekucyjny nie może w sposób odmienny od wierzyciela rozstrzygnąć sprawy. Naczelnik przywołał przy tym argumentację wierzyciela, że zarzut wykonania obowiązków był już przedmiotem odrębnego postępowania. Organ egzekucyjny wyjaśnił, że podstawę prawną tytułów wykonawczych stanowią decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (z dnia [...] r., nr [...] oraz z dnia [...] r., nr [...]). Decyzje te były już przedmiotem postępowania przed Sądem Okręgowym we W. i Sąd wyrokami z dnia [...] r., sygn. akt [...] oraz [...], oddalił odwołania skarżącego. Utrzymując w mocy opisane postanowienie, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego – zaskarżonym postanowieniem - Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że prawo wniesienia zarzutów może zostać zrealizowane tylko w ściśle określonym terminie, a ponadto w oparciu o przesłanki enumeratywnie wskazane w ustawie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 33 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4. błąd co do osoby zobowiązanego; 5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10. niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Zgodnie z treścią art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9, 10 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Rozpoznając zażalenie skarżącego organ egzekucyjny drugiej instancji wskazał, że wierzycielem w sprawie, a zatem dysponentem postępowania egzekucyjnego jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych we W. Wierzyciel ten wyraził w sprawie swoje stanowisko, stwierdzając niedopuszczalność zgłoszonego zarzutu. Dyrektor Izby Skarbowej we W. wyjaśnił, że związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela oznacza, że organ ten rozstrzygając o zasadności zgłoszonych zarzutów nie jest uprawniony ani do prowadzenia w tym zakresie odrębnego postępowania wyjaśniającego, ani do ponownej oceny zarzutów. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ wskazał na związanie stanowiskiem wierzyciela nie tylko organu egzekucyjnego, ale również organu nadzoru, rozpoznającego środki odwoławcze w postępowaniu egzekucyjnym. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie, skarżący zgłosił zarzut wykonania obowiązku, to zasadnicza dla rozstrzygnięcia w trybie zażaleniowym kwestia wykonania obowiązków, została rozstrzygnięta postanowieniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Dlatego też, organ egzekucyjny, zobowiązany był do oddalenia zarzutu, z uwagi na stwierdzenie przez wierzyciela niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, w trybie art. 34 § 1a u.p.e.a. Wierzyciel wskazał na orzeczenia, które przesądzają o istnieniu egzekwowanych zaległości. Ich istnienie udowodnił poprzez załączenie ich kopii do akt. Oznacza to, iż okoliczność powołana przez wierzyciela jest udowodniona i organ nadzoru nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa procesowego. Natomiast samo stanowisko wierzyciela co do istoty sporu, nie podlega kontroli organu nadzoru. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P.O. podniósł, że posiada znaczną nadpłatę z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i powinna ona zostać zaliczona na poczet przyszłych składek, natomiast zaskarżone postanowienie narusza wszelkie normy prawne i dlatego powinno zostać uchylone. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 i 2, 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Uwzględniając powyższe regulacje należało przyjąć, że skarga jest niezasadna, Sąd nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Z powodu nieuregulowania wymagalnych należności w zakresie składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od maja 2009 r. do lipca 2009 r. oraz za okres od sierpnia 2009 r. do stycznia 2010 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał dwie decyzje (z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r.), określając zaległości skarżącego wobec Zakładu. Następnie, po uprzednim upomnieniu, wystawił tytuły wykonawcze a następnie skierował je do egzekucji administracyjnej. Skarżący zgłosił zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, podnosząc, że za zgodą organu administracji, na zaległości z tytułu składek zaliczona została nadpłata w podatku, w związku z czym, egzekwowany obowiązek przestał istnieć. Pomimo skierowanego przez organ egzekucyjny wezwania do sprecyzowania charakteru zgłoszonego zarzutu, skarżący na pismo to nie odpowiedział. Prawidłowo w takiej sytuacji organy zinterpretowały zarzut jako wynikając z art. art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2005, Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej także u.p.e.a.), zarzut wykonania obowiązku. Zgodnie z treścią art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9, 10 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym, że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny takie stanowisko uzyskał (postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r.), przy czym należy wyraźnie podkreślić, że zgodnie z art. 83c ust 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585), od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Oznacza to, że wypowiedź wierzyciela zawarta w postanowieniu z [...] r. była dla organu, który wydał zaskarżone postanowienie wiążąca. Dyrektor Izby Skarbowej nie miał podstaw prawnych do orzekania, jako organ odwoławczy o zarzucie nieistnienia obowiązku. Jakkolwiek postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciela nie podlega zaskarżeniu, jest kontrolowane przez Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z powołanymi przepisami sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; jednocześnie sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ostatni z powołanych przepisów daje sądom administracyjnym kompetencję do kontrolowania i uchylenia niezaskarżalnego postanowienia, o ile narusza ono prawo. Realizując powyższą kompetencję w odniesieniu do postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., Sąd uznał, że nie narusza ono prawa. Podstawą prawną wystawionych tytułów wykonawczych są ostateczne decyzje Zakładu z dnia [...] r. oraz [...] r. określające zobowiązania skarżącego wobec Zakładu. Decyzje te poddane były kontroli sądowej, a wniesione przez skarżącego zostały przez Sąd Okręgowy we W. oddalone. Z akt sprawy nie wynika, aby na skutek jakichkolwiek działań czy zdarzeń prawnych, rozstrzygnięcia te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. W konsekwencji decyzje te nadal obowiązują, bez względu na subiektywne przekonanie skarżącego, co moich wykonalności czy prawidłowości. W takiej sytuacji uznać należało, że stanowisko wierzyciela wyrażone w postanowieniu z dnia [...] r. jest prawidłowe. Natomiast jak już zaznaczono, organ egzekucyjny oraz organ sprawujący nadzór nad prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym (Dyrektor Izby Skarbowej) nie są uprawnieni ani do badania prawidłowości czy zasadności przedstawionego stanowiska wierzyciela, ani tym bardziej do dokonywania w tym przedmiocie własnych ustaleń. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. II GSK 1490/10, dyrektor izby skarbowej nie jest władny do ingerowania w treść stanowiska wierzyciela, ani do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia podstaw do uwzględnienia zarzutów i merytorycznego badania zasadności stanowiska wierzyciela (por. opisany wyrok NSA, LEX 1113723). Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie w przedmiocie zarzutów, nie narusza prawa, wobec czego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.