III SA/Wr 45/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 05 czerwca 2012 sprawy ze skargi D. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych – po rozpoznaniu wniosku D. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. (nr [...]) odmawiającej wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu sładek na ubezpieczenia społeczne – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.s.u.s.). Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że postępowanie w tej sprawie wszczęto na wniosek D. K., który – powołując się na trudną sytuację materialną i rodzinną – wystąpił o umorzenie należności z tytułu składek za okres od 1999 r. do lutego 2005 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. (nr [...]) Zakład odmówił umorzenia: 1) należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od czerwca 1999 r. do listopada 2009 r. w łącznej kwocie [...] zł; 2) należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne za okres od maja 1999 r. do listopada 2009 r. w łącznej kwocie [...] zł; 3) należności z tytułu składek na Fundusz Pracy za okres od lutego 1999 r. do listopada 2009 r. w łącznej kwocie [...] zł. Rozpatrując sprawę ponownie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że D. K. dołączył do wniosku kopie pisma z ZUS z dnia [...] listopada 2003 r. wzywającego do złożenia deklaracji rozliczeniowych, kopie dowodów wpłaty składek dokonane w latach 2006-2008, kopie zeznań PIT-36 za lata 2000-2002, kopie zeznań PIT-28 za lata 2003-2005, zaświadczenie lekarskie z dnia [...] grudnia 2010 r., kopię uzupełnienia do opinii z dnia [...] lipca 2005 r. sporządzonego przez biegłą sądową A. P., kopię umowy nr [...] z [...] maja 2006 r. o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że może umorzyć należności z tytułu składek na podstawie art. 28 u.s.u.s., przy czym ich umorzenie jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.). W postępowaniu odwoławczym uznano, że w rozpatrywanej sprawie nie występuje żadna z przesłanek ujętych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., która pozwoliłaby stwierdzić całkowitą nieściągalność należności. Jednakże, według art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w uzasadnionych przypadkach, uwzględniając ważny interes osoby zobowiązanej, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia na podstawie tego przepisu zostały określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Ponieważ organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym prawidłowo ustalono, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone § 3 ust. 1 pkt 2) i pkt 3) rozporządzenia, należało rozważyć okoliczności ujęte w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że wnioskodawca zamieszkuje we wspólnym gospodarstwie domowym wraz z małżonką oraz dwojgiem dzieci. D. K. podniósł, że jest bezrobotny bez prawa do zasiłku, a rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę uzyskiwanego przez żonę wnioskodawcy, z pomocy rodziny oraz z dorywczych prac wykonywanych przez wnioskodawcę u rolników. D. K. nie wskazał na żadne obciążenia finansowe gospodarstwa domowego, korzystanie z pomocy społecznej czy też przeciwwskazania do podjęcia pracy przez wnioskodawcę. Zdaniem ZUS, umorzenie należności jest instytucją nadzwyczajną, tym samym przypadki uzasadniające uwzględnienie wniosku muszą mieć tę samą cechę. Przytoczone przez Pana okoliczności w ocenie Zakładu nie mają takich cech. Trudna sytuacja materialna i niski standard życia rodziny nie stanowią wystarczających argumentów przemawiających za umorzeniem należności. Umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest realnie możliwe wywiązywanie się ze zobowiązań wobec ZUS. Mając na względzie uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności, organ stwierdził, że powołane przez wnioskodawcę okoliczności faktyczne, które Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozważył, nie obligują organu do umorzenia należności. Odnosząc się do sformułowanego we wniosku żądania umorzenia należności z powodu nie włączenia do umowy o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek wynikających z wydanej przez ZUS decyzji z dnia [...] maja 2006 r. (nr [...]) o podleganiu obowiązkowi ubezpieczeń, organ stwierdził, że rozstrzygnięcie kwestii podleganiu ubezpieczeniom nastąpiło z dniem uprawomocnienia się orzeczenia Sądu Okręgowego we W. IX Wydziału Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. oddalającego odwołanie wnioskodawcy od wspomnianej decyzji Zakładu. Umowa nr [...] r. o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek została zawarta w dniu [...] maja 2006 r. (na wniosek strony z dnia [...] lutego 2006 r.), nie mogła zatem obejmować należności objętych decyzją o podleganiu obowiązkowi ubezpieczeń. Organ zauważył, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy stwierdzono przedawnienie nieopłaconych należności za lata 1999-2000, co spowodowało znaczne zmniejszenie kwoty pozostałej do uregulowania w stosunku do podanej w skarżonej decyzji. Na dzień [...] grudnia 2011 r. należności z tytułu składek wynoszą bowiem [...] zł, w tym należność główna [...] zł, odsetki naliczone na dzień [...] lipca 2010 r. [...] zł oraz koszty upomnień [...] zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu D. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, kwestionując kwoty podane przez ZUS w uzasadnieniu decyzji (na dzień [...] grudnia 2011 r. należności z tytułu składek [...] zł, w tym należność główna [...] zł, odsetki naliczone na dzień [...] lipca 2010 r. [...] zł oraz koszty upomnień [...] zł). Wezwał ponadto do szczegółowego rozpisania tych kwot, tak by można było sprawdzić prawidłowość ich naliczenia oraz wysokość wpłat wniesionych przez skarżącego. Niedopuszczalne zdaniem skarżącego jest podanie tylko ogółem kwoty głównej [...] zł, gdyż decyzja musi być czytelna. Konieczne jest zatem wyróżnienie poszczególnych lat i miesięcy oraz pozycji: ubezpieczenie społeczne – należności i wpłaty, ubezpieczenie zdrowotne – należności i wpłaty oraz Fundusz Pracy, aby można było uzgodnić salda. Zauważył, że przepisy nakładają na ZUS obowiązek księgowania zgodnie z oznaczeniem wpłaty na dokumencie wpłaty podatnika (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczenia składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Dz. U. Nr 78, poz. 465 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając kwestionowaną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. 2012, poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które eliminowałoby to rozstrzygnięcie ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej. Decyzje administracyjne wydawane w zakresie obowiązywania art. 28 ust. 1 i ust. 3a u.s.u.s. należą do kategorii rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym, co powoduje, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, czy trudna sytuacja majątkowa, organ może odmówić ich umorzenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2009 r., II GSK 703/08). Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza jednak jej dowolności. Rozstrzygnięcia podejmowane w granicach uznania administracyjnego umożliwiają organom administracji publicznej skorzystanie z uprawnienia do ukształtowania w konkretnej sytuacji (względem określonej osoby i przy ustalonym stanie faktycznym) skutków prawnych w sferze swobody zakreślonej przepisami prawa materialnego oraz obowiązującymi regułami postępowania. Działając w zakresie takiego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Ze względu specyficzny charakter decyzji uznaniowej podlega ona kontroli sądowej, w ograniczonym zakresie. Sąd nie może bowiem nakazać organowi wydania określonego orzeczenia, skoro takie rozstrzygnięcie należy do wyłącznej kompetencji organu. Kontrola sądu obejmuje zatem zbadanie, czy podjęcie decyzji poprzedziło prawidłowo przeprowadzone postępowanie, czy organ dysponował właściwym materiałem dowodowym i czy rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia (o umorzeniu należności publicznoprawnych lub o odmowie takiej ulgi), a w konsekwencji – czy nie przekroczył granic przyznanego mu ustawowo uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie można postawić Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych skutecznego zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego zakreślonych w art. 28 ust. 1 i ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Organ odwoławczy nie kwestionował bowiem twierdzeń skarżącego o jego niełatwej sytuacji materialnej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych – działając w granicach zakreślonych w art. 80 k.p.a. – ocenił jednak, że przedstawione przez skarżącego okoliczności nie wystarczają do uznania, że po stronie skarżącego wystąpiły nadzwyczajne, niezależne od skarżącego zdarzenia, które uniemożliwiają spłatę narosłych zaległości. Sama bowiem trudna sytuacja materialna i niski standard życia rodziny nie stanowią wystarczających argumentów na rzecz umorzenia należności publicznoprawnych. Nie można przy tym nie zauważyć, że wykazanie okoliczności, na które powołuje się wnioskodawca – a które miałyby uzasadniać zastosowanie ulgi w sferze zobowiązań publicznoprawnych – należy do osoby inicjującej postępowanie w takiej sprawie, albowiem to w jej interesie leży ewentualne uzyskanie pozytywnej dla niej decyzji. Wprawdzie to na organie administracyjnym ciąży obowiązek podejmowania wszelkie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 w zw. z art. 7 § 1 k.p.a.), nie oznacza to jednakże zwolnienia podmiotu występującego o ulgę w zakresie zobowiązań publicznych od przedstawienia wszystkich znanych mu okoliczności, które uzasadniałyby jego wniosek. Nie może on zatem poprzestać na ogólnikowym tylko powołaniu się na trudną sytuację materialną, bez przedstawienia chociażby konkretnych dochodów i wydatków w gospodarstwie domowym, które pozwoliłyby ocenić, czy Tymczasem informacje zawarte w "oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej" D. K. (wpłynęło do organu [...] września 2010 r.) i w załączonych dokumentach nie pozwalają odtworzyć rzeczywistych warunków funkcjonowania gospodarstwa domowego strony skarżącej. Informacji w tym zakresie skarżący nie uzupełnił ani w odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, ani w skardze do sądu administracyjnego, mimo że w pismach kierowanych do skarżącego organy wskazywały na okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania ulgi (pismo z dnia [...] sierpnia 2010 r. – nr [...]). W oświadczeniu tym napisał, że jest bezrobotny (bez prawa zasiłku), nie otrzymuje emerytury lub renty a także "nie posiada dochodu z innych źródeł". Skarżący powołał się jednak na wykonywanie prac dorywczych u rolników, jednakże nie wskazał nawet przybliżonych dochodów z tego tytułu, co uniemożliwiło organom ustalenie chociażby stopnia ubóstwa, na które powołuje się wnioskodawca. Ujmując w gronie członków rodziny wspólnie zamieszkujących i gospodarujących córkę K. J. K. (ur. [...] września 1989 r., studentkę Wyższej Szkoły Humanistycznej we W.) i syna J. K. (ur. [...] maja 1993 r., ucznia Zespołu Szkół Zawodowych we W.) – co miało stanowić jeden z argumentów uzasadniających udzielenie ulgi – skarżący nie wskazał niezbędnych wydatków związanych z kształceniem dzieci. Do wniosku o umorzenie D. K. dołączył "umowę o pracę na czas określony" (od [...] czerwca 2006 r. do [...] czerwca 2011 r.), z której wynika, że płaca zasadnicza M. K. (małżonki wnioskodawcy) wynosi 900 zł, oraz dokument noszący tytuł "zmiana warunków umowy o pracę" z dnia [...] listopada 2008 r., który wskazuje płacę zasadniczą na kwotę 1 126 zł. W "Oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej", w punkcie 10 formularza skarżący napisał, że korzysta z pomocy rodziców w kwocie 500 zł miesięcznie. Jeśli zaś chodzi o stałe wydatki związane z utrzymaniem, wnioskodawca wymienił tylko miesięczną opłatę czynszu w wysokości 100 zł. Nie określił natomiast jakie są faktyczne koszty utrzymania czteroosobowej rodziny, obciążające budżet domowy. Przy ocenie postępowania organów administracji publicznej trzeba też zauważyć, że skarżący korzystał już z zastosowanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych ulgi, co znalazło wyraz w umowie Nr [...] o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek, zawartej w dniu 2006 r. Jeśli zaś chodzi o podnoszone w skardze żądania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o sporządzenie zestawienia należności oraz wpłat składek, to kwestia ta nie może być przedmiotem postępowania w sprawie o umorzenie należności, których rodzaj, wielkość i właściwy okres wskazano w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r. odmawiającej ich umorzenia. Ponieważ wszczęte skargą D. K. postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia organom administracji publicznej zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego zakreślonych w art. 28 ust. 1 i ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, należało – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.