III SA/Wr 45/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. znak[...]. Pismem z dnia [...] 2016 r., M. P. (dalej: skarżący, wnioskodawca, strona) zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, powołując się na trudną sytuację materialną. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2016 r. odmówiono umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych. Jak ustalono na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, ks. M. P. pełni funkcje proboszcza w parafii Rzymskokatolisckiej w C. W. Utrzymuje się z emerytury w wysokości ok. [...] zł, intencji mszalnych i tacy w wysokości średnio [...] zł. W tej sytuacji, łączny dochód wynosi ok. [...] zł miesięcznie. Jako proboszcz Parafii, ponosi miesięczne wydatki z tytułu: opłaty na rzecz Kurii w wysokości [...] zł, zużycia energii elektrycznej w dwóch kościołach i plebanii w wysokości [...] zł, ubezpieczenia kościołów i plebanii w wysokości [...] zł, zakupu oleju opałowego do funkcjonowania plebanii w wysokości [...] zł, zakupów niezbędnych do funkcjonowania parafii w wysokości [...] zł, zużycia wody w wysokości [...] zł. zryczałtowanego podatku dochodowego do Urzędu Skarbowego w wysokości [...] zł. W związku z koniecznością leczenia się, wydatki związane z zakupem leków oraz wizytami u specjalisty, określono na ok. [...] zł miesięcznie. Wykazano również [...] zł z tytułu ubezpieczenia na życie. Wykazane wydatki stanowią kwotę ok. [...] zł. Zdaniem organu powyższa sytuacja nie uzasadniała umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Wnioskodawca posiada bowiem stałe źródło utrzymania i reguluje na bieżąco swoje koszty utrzymania oraz koszty utrzymania Parafii. Ponadto posiada majątek ruchomy, który może stanowić zabezpieczenie tych należności. Strona wnioskiem z dnia [...] 2016r. zwróciła się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wyjaśniła, iż przyczyną nieopłacenia składek była ustana informacja otrzymana w ZUS, że nie ma obowiązku zapłaty takich składek. Skarżący ponowił podniesione we wniosku oświadczenia dotyczące swojej trudnej sytuacji finansowej, uniemożliwiającej spłatę zaległości zarówno obecnie, jak i w przyszłości, gdyż jego wydatki przewyższają uzyskiwane dochody. Stwierdził, że wbrew temu, co stwierdzono w decyzji odmawiającej mu umorzenia zaległości, jednoznacznie wykazał, że spłata zadłużenia pozbawiłaby go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych oraz uniemożliwiłaby prawidłowe funkcjonowanie Parafii Rzymskokatolickiej w C. W. Podkreślił, że nie zgadza się z twierdzeniem organu, iż prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, bowiem pełni jedynie posługę kapłańską, a specyfika jego sytuacji wynika z tego, że jego sytuacja materialna w znacznej mierze zależy od stanowiska Kurii w L. i dobrej woli parafian. Skarżący nie ma także realnej możliwości spłaty zaległości w układzie ratalnym, ponieważ nawet przy ratach rzędu [...] zł miesięcznie musiałby spłacać zaległość co najmniej przez [...] lata, co oznacza, że wówczas miałby już [...] lat, a posługę kapłańską mógłby sprawować co najwyżej jeszcze kilka lat, o mile nie pogorszy się stan jego zdrowia. Po przejściu na emeryturę jedynym źródłem utrzymania skarżącego będzie skromna emerytura. Zaskarżoną decyzją dnia [...] 2016r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W., działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015r., poz. 121) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji organ stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności, o jakich mowa w art. 28 ust. 3 u.o.s.u.s., wobec wnioskodawcy nie było bowiem dotąd prowadzone postępowanie egzekucyjne, wobec czego nie została stwierdzona całkowita nieściągalność należności. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do warunków umorzenia składek wynikających z w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365), stanowiących uszczegółowienie podstawy umorzenia składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ust 3a u.o.s.u.s. Organ uznał, że nie zachodzą przesłanki wskazane w §3 pkt 2 i 3 ww. rozporządzenia, jako że obecna sytuacja ekonomiczna skarżącego nie jest wyjątkowo zła. Wprawdzie wydatki przekraczają wskazany dochód, jednak nie wykazano żadnych zobowiązań. Organ podkreślił, że na podstawie art. 28 ust. 3a składki mogą zostać umorzone, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich zapłaty – a o takim można mówić, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków, płatnik nie jest w stanie uregulować zaległości. Wnioskodawca nie wykazał, że taka sytuacja wystąpiła w jego przypadku. Nie przedłożył również żądnych dokumentów potwierdzających, że został błędnie poinformowany w placówce ZUS o braku obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do tutejszego Sądu, wskazując ponownie na swoją trudną sytuację finansową i życiową. Ponowiła argumenty podniesione w odwołaniu i podkreśliła, że nie jest w stanie spłacić nawet części zadłużenia. Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Instytucja umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, dokonywana w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie, zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, że wybór taki nie może być dowolny, musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i uwzględniać cele leżące u podstaw akceptowalnych warunków umorzenia należności z tytułu składek. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest wobec tego do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183). Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma też obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania i interes społeczny. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym. Uznaniowy, charakter decyzji w przedmiocie umorzenia musi z kolei mieć wpływ na zakres i sposób jej kontroli w toku postępowania przed sądem administracyjnym. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się zazwyczaj, że ocenie ze strony sądu podlega w takich przypadkach jedynie poprawność postępowania dowodowo-wyjaśniającego i wynikających zeń konkluzji, nie zaś samo rozstrzygnięcie. Z tych też względów szczególnie istotne jest należyte uzasadnienie przez organ swojego stanowiska – które powinno być logiczne, spójne i znajdować oparcie w zebranym materiale dowodowym. Uzasadnienie takiej decyzji, jako jeden z elementów, winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Skoro swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością, dlatego uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się więc do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i wreszcie – czy rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi, a poczynione wnioski były logiczne i akceptowalne w świetle art. 7 k.p.a. Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że organ wbrew obowiązkom wynikającym z omówionych wyżej naczelnych zasad postępowania administracyjnego, nie wyjaśnił w sposób rzetelny i nie rozważył dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy, istotnych z punktu widzenia stosowanych przepisów materialnoprawnych. W konsekwencji, zdaniem Sądu, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena, iż skarżący nie spełnia przesłanek umorzenia zaległości wobec ZUS nie znajduje pokrycia ani w przedstawionych w decyzji ustaleniach faktycznych – których analizy i oceny poniechano, ani w argumentacji organu. Podstawa umarzania należności z tytułu składek ZUS została określona w art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, przez co należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu, a przywołanych w zaskarżonej decyzji. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymieniono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie określa zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. W sprawie słusznie organy uznały, że nie zachodzą powyżej określone przesłanki. Skarżący otrzymuje bowiem świadczenie emerytalne, do egzekucja może być skierowana w przyszłości. Natomiast artykuł 28 ust. 3a u.s.u.s. daje ZUS możność uwzględnienia innych przesłanek umorzenia w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w powołanym rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1356). Stosownie do § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W szczególności należy zwrócić uwagę, że stwierdzenie spełnienia lub niespełnienia przesłanek umorzenia zaległości, zawartych w powołanym wyżej rozporządzeniu z dnia 31 lipca 203 r. wymaga od organu odniesienia do treści tego przepisu ustaleń w zakresie wysokości ponoszonych wydatków i uzyskiwanych dochodów zobowiązanego oraz wartości ciążącej na nim zaległości. W uzasadnieniu decyzji wydanej w drugiej instancji takiego odniesienia w zasadzie w ogóle brak. Całość argumentacji w tym zakresie sprowadza się bowiem do arbitralnego stwierdzenia, że "sytuacja ekonomiczna Wnioskodawcy nie jest wyjątkowo zła. Wprawdzie wydatki przekraczają wskazany dochód, jednak nie wykazano żadnych zobowiązań". Wobec braku jakiejkolwiek analizy tychże wydatków i dochodów raz oceny możliwości ich ewentualnego ograniczenia lub oceny skutków spłaty należności na zabezpieczenie skarżącemu podstawowego utrzymania , cytowana konkluzja jest niezrozumiała. Trzeba przy tym podkreślić, że przytoczone wyżej przesłanki umorzeniowe, zwarte w ww. rozporządzeniu dotyczą sytuacji osobistej zobowiązanego, a więc ewentualnie zagrożenie możliwości zaspokajania przez zobowiązanego oraz jego rodzinę podstawowych potrzeb życiowych trzeba odnosić do jego osobistych potrzeb, nie zaś do całości zobowiązań i wydatków ciążących na nim w związku z pełnioną funkcją proboszcza, a co za tym idzie – w kontekście zaspokojenia potrzeb Parafii. Dotyczy to tak samo dochodów strony. Możliwości zaspokojenia własnych potrzeb życiowych nie można w tej sytuacji, zdaniem Sądu, ściśle wiązać z zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania Parafii (i zabezpieczenia znajdujących się na jej terenie składników majątkowych Kościoła), która nie stanowi majątku skarżącego, ale powierzona mu została w rodzaj zarządu, a jej byt nie jest od niego całkowicie zależny. Przy opisie sytuacji skarżącego organ bowiem traktuje łącznie zarówno te dochody i wydatki, które zwiążą się z utrzymaniem samego skarżącego i zapewnieniem mu możliwości zaspokojenia potrzeb osobistych ( np. wydatki związane z leczeniem), jak i dochody i wydatki związane z funkcjonowaniem probostwa i Parafii w C. W.. Tymczasem, zdaniem Sądu, brak jest uzasadnienia dla łącznego i równorzędnego traktowania tych wydatków. W tym zakresie organy nie dokonały zatem kompleksowej analizy sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć w pływ na wynik sprawy. Orzekając ponownie w sprawie organ będzie zobowiązany ponownie dokonać wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z udziałem strony, w szczególności dokonać ustaleń co do tego, które z ponoszonych wydatków i uzyskiwanych dochodów definiują osobistą sytuację majątkową skarżącego i ocenić możliwość uiszczenia zaległych należności w tym kontekście. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.