III SA/Wr 45/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...]. Przedmiotem skargi M.U. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] r. nr [...] odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Z akt przedstawionych przez ZUS wraz ze skargą wynika, że strona w dniu [...] r. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za siebie jako osobę prowadząca pozarolniczą działalność opłacającą składki wyłącznie za siebie za marzec, kwiecień i maj 2020 r. oraz oświadczyła, że w pierwszym miesiącu za który składany jest wniosek osiągnęła przychód z prowadzenia działalności w wysokości 1 690 zł (pkt II ppkt 2 lit. wniosku RDZ). Decyzją z [...] r. ZUS odmówił skarżącej prawa do ww. zwolnienia jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: "ustawa COVID-19") w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej: "u.s.u.s."). W uzasadnieniu powołał treść art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy COVID-19 i wskazał, że "ze zwolnienia mogą skorzystać osoby prowadzące pozarolniczą działalność, o których z obowiązku z opłacania składek na ubezpieczenia społeczne (czyli korzystające z tzw. ulgi na start) zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 1 w powiazaniu z ust. 6a tej ustawy nie są uznawane za osoby prowadzące pozarolnicza działalność w rozumieniu przepisów o systemie ubezpieczeń społecznych". Wobec czego, stronie nie przysługuje ww. zwolnienie. Ponadto wskazał, ze w celu uzyskania zwolnienia za kwiecień 2020 r,. i maj 2020 r. należy złożyć do dnia 30 czerwca 2020 r. nowy wniosek RDZ, w którym powinny być wskazane informacje dotyczące przychodu (ewentualnie dochodu) za kwiecień 2020 r. Decyzja ta została skarżącej doręczona w dniu 2 lipca 2020 r. Pismem z 15 lipca 2020 r. – złożonym na formularzu RDS - skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Argumentowała, że w marcu obowiązywało ja samo ubezpieczenie zdrowotne, a od kwietnia wchodziła w obowiązek opłacania składek emerytalno-rentowych. Zaskarżoną decyzją ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z [...] r. W uzasadnieniu odwołał się ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875), która wprowadziła zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne dla przedsiębiorców objętych "ulgą na start", tj. zwolnionych z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne przez okres 6 miesięcy od rozpoczęcia działalności, za okres 2 miesięcy, tj. kwiecień i maj 2020 r. Wskazał, że skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jako płatnikowi zgłoszonemu do ubezpieczeń z kodem 540 (ulga na start). Nie spełniła również warunku zwolnienia z opłacania składek za kwiecień i maj 2020 r., o którym była poinformowana. Nie złożyła bowiem nowego wniosku RDZ i nie wykazała informacji o wysokości osiągniętego przychodu za pierwszy miesiąc, za który przysługuje zwolnienie, tj. za kwiecień 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o pozytywne rozpatrzenie wniosku ws. umorzenia składek za marzec-maj 2020 r. Argumentowała, że brak podania dochodu za kwiecień 2020 r. wynikał z odgórnego zarządzenia o zamknięciu salonów kosmetycznych i fryzjerskich, a przychód za kwiecień 2020 r. wyniósł 0 zł. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wskazał, że stronie nie przysługiwało zwolnienie z opłacania składek za okres marzec-maj 2020 r. z uwagi na treść art. 31zoust. 2 ustawy COVID-19 w zw. z art. 8 ust. 6 pkt 1 i ust. 6a u.s.u.s. Ponadto strona mimo pouczenia zawartego w decyzji z [...] r. nie złożyła nowego wniosku, ani nie podała wysokości przychodu za kwiecień 2020 r., co umożliwiałoby zwolnienie za kwiecień i maj 2020 r. przewidziane w tzw. "Tarczy antykryzysowej 3.0". Postanowieniem z 14 grudnia 2020 r. o sygn. akt III SA/Wr 587/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 59 § 1 i 2 p.p.s.a. przekazał sprawę ze skargi strony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie według właściwości. Postanowieniem prawomocnym z 15 lipca 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 1370/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zarządzeniem z 13 stycznia 2022 r. sprawa została zarejestrowana w repertoriach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pod sygnaturą III SA/Wr 45/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.; dalej: p.u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.: dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe, tj. art. 107 i art. 11 k.p.a. Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy przez organ zwolnienia strony z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r. W decyzji z [...] r. organ stwierdził, że stronie nie przysługuje zwolnienie z opłacania składek za okres marzec - maj 2020 r. na podstawie art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19. W zaskarżonej decyzji ZUS stwierdził ponadto, że stronie nie przysługuje zwolnienie za kwiecień i maj 2020 r. na podstawie ustawy o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, bowiem skarżąca mimo pouczenia w poprzedniej decyzji nie złożyła nowego wniosku i nie poinformowała o wysokości przychodu za kwiecień 2020 r. Strona żąda zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu, stanowiącym rozwinięcie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Uzasadnienie decyzji winno umożliwić stronie zapoznanie się z powodami decyzji oraz przy wiedzy, co do motywów stanowiska zajętego przez organ, podjęcie decyzji o celowości dalszego dochodzenia jej praw. W dalszej kolejności uzasadnienie decyzji winno również umożliwić dokonanie kontroli przez Sąd. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej – na zasadzie art. 135 p.p.s.a.) doprowadziła Sąd do wniosku, że organ nie dopełnił obowiązków wynikających z ww. przepisów. W sprawie, w treści decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję organ rozpoznał sprawę z wniosku skarżącej o zwolnienie z opłacania składek na podstawie art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19. Odmowę uzasadnił wyłącznie przywołaniem brzmienia tego przepisu – nieczytelnym. Ponadto lakonicznie wskazał, że strona może złożyć nowy wniosek, w którym powinna wskazać przychód za kwiecień 2020 r. W zaskarżonej decyzji z kolei organ, utrzymując ww. decyzję w mocy, jednocześnie rozpoznał sprawę w oparciu o inny stan prawny. Powołał się na nowelizację ustawy COVID -19 (z 14 maja 2020 r.), jednak nie wskazał, który przepis zastosował. Następnie, z jednej strony wskazał, że strona nie złożyła nowego wniosku, co było konieczne, a z drugiej – przekwalifikował wniosek strony z [...] r. w zakresie żądania. W końcu, nadając informacji zawartej w uzasadnieniu decyzji z [...] r. walor pouczenia, przyjął, że strona do pouczenia tego się nie zastosowała, wobec czego ponosi tego skutki prawne w postaci odmowy zwolnienia z opłacania składek za kwiecień i maj 2020 r. Nie może przy tym ujść uwadze, że w zaskarżonej decyzji, organ nie przedstawił stanu faktycznego, który zaistniał w sprawie i nie wyjaśnił pod które przepisy w istocie stan ten podlegał oraz dlaczego pod takie. Na podstawie treści zaskarżonej decyzji strona nie miała możliwości poznania, ani nie miała możliwości poddania pod ocenę toku rozumowania organu, który skłonił go do ostatecznego wniosku. O ile z decyzji poprzedzającej skarżąca mogła jedynie wywnioskować, że jej wniosek o zwolnienie z opłacania należności za marzec-maj 2020 r. został załatwiony odmownie. O tyle uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ogóle nie wyjaśniło stronie powodów tej odmowy, lecz dodatkowo skomplikowało poznanie zarówno zakresu sprawy, jak i zrozumienie takiego rozstrzygnięcia. Analiza tego uzasadnienia prowadzi bowiem do wniosku, że – po pierwsze - organ w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy rozpoznał jeszcze inną sprawę, po drugie, zastosował skutki prawne niewykonania wezwania, którego nie potwierdzają akta sprawy, a po trzecie, nie wiadomo, czy wniosek z [...] r. rozpoznał w oparciu o art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19, czy przekwalifikował na wniosek złożony w oparciu o inna podstawę prawna zwolnienia i dlaczego. Tak zredagowana decyzja nie poddaje się kontroli Sądu. Sąd działając w granicach kompetencji przyznanych art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., które sprowadzają się do kontroli legalności decyzji - nie może zastąpić organu w prawidłowym uzasadnieniu decyzji. Sąd nie może zastąpić organu w wyborze przepisów mających zastosowanie w sprawie i w dokonaniu wykładni tych przepisów oraz wskazaniu sposobu ich zastosowania w sprawie. Sąd jest uprawniony do skontrolowania prawidłowości działania organu. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Takie działanie przeczyłoby istocie postępowania administracyjnego i prawu strony do rozpoznania sprawy w jej toku z dochowaniem dwuinstancyjności (w sprawie przewidziany był tryb ponownego Sąd administracyjny nie jest kolejnym organem w administracyjnym toku postępowania, uprawnionym do merytorycznego badania i rozstrzygania sprawy. To na organie spoczywała powinność uzasadnienia w czytelny i weryfikowalny sposób, że skarżącej nie służyło i dlaczego prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek na podstawie art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19, o co wnioskowała w dniu [...] r. Szczególnie istotne jest przy tym spostrzeżenie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na jednoczesne rozstrzygniecie sprawy po raz pierwszy w innym zakresie i na innej podstawie prawnej, niż wyznaczona wnioskiem strony z [...] r. i to bez udziału skarżącej, a organ kwestii tej nie wyjaśnia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Informacja o możliwości złożenia drugiego wniosku o zwolnienie z opłacania składek i jego warunkach w decyzji rozstrzygającej sprawę pierwotnego wniosku nie stanowi jednocześnie wezwania do uzupełnienia tego drugiego wniosku. Przekwalifikowanie wniosku jest możliwe po odpowiednim poinformowaniu strony na zasadzie art. 9 w trybie art. 79a k.p.a. Nie może być wątpliwości, że przy rozpatrywaniu wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek organ związany jest stosowaniem obowiązku informacyjnego, o którym mowa art. 79a k.p.a. Treść art. 31zq ust. 7 i ust. 8 ustawy COVID-19 wskazują, że prowadzenie postępowania ma się odbywać w oparciu o przepisy k.p.a. Ponadto, nadzwyczajny tryb reagowania władz publicznych na przebieg pandemii i jej skutki gospodarcze oraz społeczne, a także dynamiczny proces zmian prawa w pełni uzasadnia czuwanie organu nad tym, by cel tych przepisów nie został zniweczony z powodu nieznajomości tego prawa przez wnioskodawców (płatników). ZUS ma więc obowiązek poinformowania strony o brakach i skutkach niedochowania warunków zwolnienia z art. 31zo ustawy COVID-19 przed wydaniem decyzji odmawiającej zwolnienia. Ma także obowiązek uwzględnić stan faktyczny, który zaistniał w sprawie, w tym wywołany powzięciem wiedzy o konieczności dochowania warunków niezbędnych dla uzyskania ww. zwolnienia. Zaskarżona decyzja nie spełnia więc wymogów wyrażonych w art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a., a organ w istocie nie rozpoznał też samego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i dodatkowo – bez czytelnego wyjaśnienia i z naruszeniem rażącym art. 11 i art. 79a k.p.a. – wniosek strony w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy rozpoznał w oparciu o niejasną dla strony podstawę prawną. Działanie takie narusza rażąco również art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 140 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany jest rozpoznać wniosek strony, wskazując przepisy, które w sprawie stosuje i wyjaśniając przyjęte znaczenie norm prawnych oraz ich zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Stanowisko organu obejmujące tok rozumowania i wszystkie poczynione ustalenia winno mieć odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji. Nadto wszystkie ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego winny być poparte materiałem dowodowym umieszczonym w aktach sprawy.