III SA/Wr 451/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi "A" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji dotyczącej zwrotu części dotacji celowej uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po zapoznaniu się z odwołaniem B (zwanej dalej także "skarżącym"), od decyzji [...] Wójta Gminy D. z dnia [...] r. ([...]), zobowiązującej C do zwrotu części dotacji celowej udzielonej przez Gminę D. na realizację zadania publicznego - na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu przytoczono, że odwołanie zostało podpisane przez Komendanta B, a ponieważ ze wstępnej analizy treści odwołania wynikało, że "skarżące A wnosi o [...]" oraz "skarżący C " – zatem powstały wątpliwości co do podmiotu, w imieniu którego został wniesiony środek zaskarżenia. Wobec tego Kolegium, pismem z dnia 13 czerwca 2012 r. zwróciło się do Komendanta B o wskazanie, czy odwołanie zostało wniesione w imieniu: 1) A, 2) B, czy 3) C. W odpowiedzi Komendant wyjaśnił, że "podmiotem w imieniu którego został wniesiony środek zaskarżenia jest B (...), którego odziałem terenowym jest C". Komendant załączył do wyjaśnień kserokopię odpisu z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, z którego wynika, że B z siedzibą we W. posiada osobność prawną, a C jest jednostką terenową B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, obejmującym przypadki wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Zakwestionowaną decyzją nałożono obowiązek zwrotu części dotacji celowej na wymieniony C. Decyzja ta została zaadresowana i doręczona na adres siedziby C. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji organ pierwszej instancji także zaadresował i doręczył na adres siedziby C. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym, w związku z otrzymaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, wypowiedziała się Komendantka C, a nadto stronami umowy, na mocy której przyznano dotację na realizację zadania publicznego, określonego szczegółowo w ofercie, stanowiącej załącznik do tej umowy, zgodnie z jej treścią, są Gmina D. (zleceniodawca, dotujący) i C (zleceniobiorca, dotowany). Postępowanie zakończone w pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. dotyczy więc obowiązku C, a nie B. Stroną - w rozumieniu art. 28 K.p.a. - jest zatem C w D. (terenowa jednostka organizacyjna A), jako podmiot dotowany i ten na którego nałożono obowiązek zwrotu części dotacji. Co ważne, w ocenie Kolegium, według § 1 ust. 3 i § 29 statutu A, hufce i chorągwie, są terenowymi jednostkami organizacyjnymi A, który posiada osobowość prawną. C jest terytorialną wspólnotą gromad, drużyn, kręgów i innych jednostek organizacyjnych i tworzy warunki do działania jednostek organizacyjnych - m. in. - przez pozyskiwanie środków finansowych i materialnych (§ 33 statutu). Komendant hufca reprezentuje hufiec i prowadzi gospodarkę finansową przy pomocy skarbnika hufca (§ 53 pkt 3 i 5 statutu). Odwołanie od decyzji z dnia [...] r. może być zatem wniesione jedynie przez C, jako adresata tej decyzji, reprezentowany przez Komendanta C. Skoro odwołanie zostało wniesione przez skarżącego jako podmiot do tego nielegitymowany – zdaniem SKO należało stwierdzić niedopuszczalność (z przyczyn podmiotowych) odwołania. W skardze strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia, odwołując się do postanowień § 33 i § 34 statutu A, w świetle których hufce są terytorialnymi jednostkami organizacyjnymi A i jako jednostki terenowe nie posiadają osobowości prawnej. Skarżący wskazał na fakt, że komendanci hufców działają na mocy pełnomocnictwa udzielonego im na mocy § 79 statutu przez Komendanta i Skarbnika B - określającego obszar działania komendantów, w tym do składania oświadczeń woli w zakresie nabywania i zbywania praw, zaciągania zobowiązań majątkowych w sprawach zwykłego zarządu tej jednostki organizacyjnej. Udzielone pełnomocnictwo obejmuje także upoważnienie do składania wniosków na poziomie gminy i powiatu w sprawie zlecania zadań publicznych i innych, zawierania umów dotyczących zlecania zadań finansowanych ze środków publicznych, przyznawania dotacji na ich realizację, oraz do przedkładania rozliczeń finansowych i sprawozdań merytorycznych z wykonania tych zadań na szczeblu gminnym i powiatowym, a także do zawierania umów eksploatacyjnych. Jak z tego wynika, pomimo iż umowa, którą przyznano dotację na realizację zadania publicznego zawierana była pomiędzy Gminą D. a C - to w imieniu A została ona podpisana przez Komendanta C działającego na mocy udzielonego mu pełnomocnictwa do zawierania tego rodzaju umów. Natomiast Komendant C nie posiada uprawnień do podpisywania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji orzekającej o zwrocie części dotacji, mimo że C był adresatem tej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Po myśli art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Według zaś art. 29 K.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Przepis art. 29 określa podmioty, które mają zdolność uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym jako strony (tzw. zdolność administracyjnoprawna). Zdolność ta oznacza prawną możliwość występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z treści przytoczonego art. 29 K.p.a. – zdolność administracyjnoprawna przysługuje wszystkim osobom fizycznym i prawnym natomiast jednostki nie posiadające osobowości prawnej mogą być stronami w postępowaniu wówczas, gdy są organizacjami społecznymi, państwowymi albo samorządowymi jednostkami organizacyjnymi. Stosownie do art. 30 § 1 K.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W tej materii między innymi przepis art. 331 Kodeksu cywilnego stanowi, że do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Tym samym Kodeks cywilny – co przenosi się także na grunt prawa administracyjnego - wyróżnia także jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, ale obdarzone zdolnością prawną. Według judykatury do tej kategorii zalicza się spółki osobowe prawa handlowego (spółki jawne, partnerskie, komandytowe i komandytowo-akcyjne), spółki kapitałowe w organizacji, wspólnoty mieszkaniowe, główny oddział zagranicznego zakładu ubezpieczeniowego. Z powyższego wywieść trzeba, że - niebędące państwowymi albo samorządowymi - jednostki organizacyjne osób prawnych, pozostające w ich strukturze i nieposiadające odrębnej osobowości prawnej nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, chyba że szczególne przepisy prawa materialnego administracyjnego status strony im przyznają. Podmiot, który nie może stać się stroną postępowania administracyjnego, nie posiada zdolności administracyjnoprawnej tj. zdolności do bycia podmiotem praw i obowiązków, o których rozstrzyga się przez wydanie decyzji administracyjnej, nie może skutecznie wnieść odwołania w postępowaniu administracyjnym. Wykazany brak prawnej możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji z przyczyn podmiotowych skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania na zasadzie art. 134 k.p.a. (wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 maja 2010 r., sygn. II SA/Ke 253/10, LEX nr 674202). W niniejszej sprawie rozważając problematykę zdolności administracyjnoprawnej oraz osób uprawnionych do reprezentowania należy odnieść się przede wszystkim do unormowań ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), gdyż zaistniały spór dotyczy stowarzyszenia jakim jest A. Zgodnie z art. 17 ust 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach - stowarzyszenie uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego. W myśl art. 10 ust. 2 stowarzyszenia w ramach swojej struktury mogą tworzyć tzw. terenowe jednostki organizacyjne i wówczas są zobowiązane określić w statucie strukturę organizacyjną i zasady tworzenia tych jednostek. Z kolei według ust. 1 i ust. 1a przepisu art. 17, terenowa jednostka organizacyjna stowarzyszenia może uzyskać osobowość prawną, jeżeli statut stowarzyszenia to przewiduje. Władze naczelne decydują o tworzeniu i znoszeniu tych jednostek. Terenowa jednostka organizacyjna stowarzyszenia uzyskuje osobowość prawną z chwilą wpisu do KRS. Oznacza to nabycie pełnej samodzielności w sferze stosunków majątkowych i możliwości samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Staje się odrębnym od stowarzyszenia podmiotem posiadającym pełną zdolność do czynności prawnych i zdolność prawną oraz własny majątek. Konsekwentnie – może być stroną postępowania administracyjnego stosownie do art. 29 K.p.a. Na tle przytoczonego wyżej art. 29 K.p.a. wywieść trzeba, że stroną postępowania mogą być między innymi organizacje społeczne, które uzyskały osobowość prawną, a także organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej jak na przykład tzw. stowarzyszenia zwykłe. Jednakże z uregulowania art. 29 K.p.a. nie można wyprowadzić wniosku, że zawarta w nim norma prawna dotyczy terenowych, nie posiadających osobowości prawnej jednostek organizacyjnych organizacji społecznej, działającej w charakterze stowarzyszenia. Jak wynika z § 1 statutu A - A jest ogólnopolskim, patriotycznym stowarzyszeniem i prowadzi działalność pożytku publicznego i posiada osobowość prawną. Osobowość prawną posiadają także chorągwie jako terenowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z brzmieniem § 29 - terenowymi jednostkami organizacyjnymi A są hufce i chorągwie. Według § 33 ust. 1 statutu hufiec jest terytorialną wspólnotą gromad, drużyn, kręgów i innych jednostek organizacyjnych. Po myśli § 53 komendant hufca kieruje pracą komendy hufca, kieruje bieżącą działalnością hufca, reprezentuje hufiec, wydaje rozkazy, prowadzi gospodarkę finansową hufca przy pomocy skarbnika hufca. Stosownie do § 34 statutu chorągiew jest terytorialną wspólnotą hufców oraz posiada osobowość prawną. Według § 61 komendant chorągwi - kieruje pracą komendy chorągwi, kieruje bieżącą działalnością chorągwi, reprezentuje chorągiew, wydaje rozkazy, zarządza majątkiem chorągwi i prowadzi gospodarkę finansową przy pomocy skarbnika chorągwi na zasadach określonych w statucie. Z kolei postanowienia § 79 statutu określają zasady reprezentacji : "1.Osobami upoważnionymi w imieniu A do składania oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych są odpowiednio komendant chorągwi i skarbnik chorągwi albo Naczelnik A i Skarbnik A, działający łącznie. 2.Odpowiednio komendant chorągwi i skarbnik chorągwi albo Naczelnik A i Skarbnik A mogą udzielać pełnomocnictw innym osobom, mogą też wyrażać zgodę na udzielanie dalszych pełnomocnictw przez osobę umocowaną. W każdym wypadku wymagane jest współdziałanie dwóch upoważnionych osób. 3.Udzielanie pełnomocnictw wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności." Jak wnosić należy z przytoczonych postanowień statutowych – hufiec pozostaje w strukturze chorągwi i w odróżnieniu od niej nie posiada osobowości prawnej. Unormowania ustawy Prawo o stowarzyszeniach oraz postanowienia statutu wskazują, że hufce A nie stanowią odrębnego podmiotu prawa ze zdolnością prawnoadministracyjną, mimo że są w pewnym stopniu wyodrębnione organizacyjnie, posiadając niewielką samodzielność w zakresie struktury osobowej, czy finansowej. Stanowią one pod względem formy organizacyjnej część chorągwi, która jest "terytorialną wspólnotą hufców". Nie mogą być zatem zaliczone do kategorii tych podmiotów, które zostały wymienione w art. 29 K.p.a. Stroną postępowania administracyjnego w sprawach hufca w ujęciu przywołanych wyżej unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego, uregulowań ustawy Prawo o stowarzyszeniach oraz statutu A jest chorągiew A a umocowanie do składania oświadczeń woli w sprawach dotyczących hufca wynika z uregulowań statutowych (§ 61 i § 79). Powyższe znajduje odzwierciedlenie we wpisie do Krajowego Rejestru Sądowego B, w którym hufce wyszczególniono jako terenowe jednostki tego podmiotu, zaś w zakresie reprezentacji B (co dotyczy też jej jednostek terenowych) w dziale 2, rubryce 1, wpisano jako organ uprawniony do reprezentacji – Komendę B. W zakresie zaś sposobu reprezentacji wprowadzono zapis, że Komendę reprezentuje Komendant B jednoosobowo, osobami upoważnionymi do składania oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych są Komendant B i Skarbnik B działający łącznie. Komendant chorągwi i skarbnik chorągwi mogą udzielać pełnomocnictw innym osobom, mogą też wyrażać zgodę na udzielanie dalszych pełnomocnictw przez osobę umocowaną. W każdym wypadku wymagane jest współdziałanie dwóch upoważnionych osób. Udzielanie pełnomocnictw wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności. W tym świetle organ odwoławczy nieprawidłowo przyjął, że reprezentujący B jej Komendant nie był legitymowany do podpisania oraz wniesienia przedmiotowego odwołania w imieniu tego podmiotu. W konsekwencji zaskarżone postanowienie, stwierdzające niedopuszczalność odwołania z tej przyczyny, zostało wydane z naruszeniem art. 29 K.p.a. i art. 134 K.p.a. Z tych względów Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), uchylił zaskarżone postanowienie.