III SA/Wr 451/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Chołuj po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. Sp. jawna w W. na czynność Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 19 października 2023 r. w przedmiocie odmowy zapłaty odsetek za opóźnienie od wypłaconego dofinansowania obejmującego świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 20 listopada 2023 r. spółka C. Sp. jawna w W. (spółka, strona skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na czynność Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy w przedmiocie odmowy zapłaty odsetek za opóźnienie od wypłaconego dofinansowania obejmującego świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy. Zarzuciła organowi naruszenie art. 15 gga ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2021 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2023 r., poz. 1327 ze zm.) — dalej: ustawa COVID-19, poprzez bezzasadne wydanie negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zapłaty odsetek ustawowych za opóźnienie w płatności świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków funduszu gwarantowanych świadczeń pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników. Ponadto strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 §1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775 ze zm.) poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niewszechstronny i niepełny, co doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego co do zaistnienia podstaw faktycznych i prawnych do odmowy zapłaty ustawowych odsetek za opóźnienie w płatności świadczeń wyżej opisanych. Zażądała uchylenia rozstrzygnięcia organu z 19 października 2023 r. w całości, czyli stwierdzenia bezskuteczności czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres właściwości sądów administracyjnych wyznaczają art. 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634 ze zm.) — dalej p.p.s.a. Zgodnie więc z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). W doktrynie (por.: B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021) przyjmuje się, że przedmiotem skargi, o której mówi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są akty i czynności, które: - nie stanowią decyzji ani postanowień wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym — zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3; - ich adresatem jest indywidualny podmiot; - są skierowane do podmiotu nie podporządkowanego służbowo ani organizacyjnie organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność (mają zatem charakter zewnętrzny); - mają charakter publicznoprawny – pochodzą od organów administracji i zawierają element władztwa administracyjnego, czyli działania, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku decyduje jednostronnie organ administracji publicznej a adresat jest związany takim jednostronnym działaniem, a działanie takie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego; - dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, "konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek." (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje zatem orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Ze względu na to, każdą wniesioną skargę sąd administracyjny poddaje kontroli pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przedmiotem niniejszej skargi jest czynność Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 19 października 2023 r. polegająca na odmowie zapłaty odsetek za opóźnienie od wypłaconego dofinansowania obejmującego świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy. Jak podnosi strona skarżąca, organ jest zobowiązany wypłacić jej należne odsetki na podstawie art. 481 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2023 r., poz. 1610 ze zm.) za okres od złożenia przez nią wniosku o dofinansowanie na podstawie art. 15 gga ustawy COVID-19 do dnia przekazania kwoty pieniężnej na rachunek wnioskodawcy, tj. od 31 marca 2021 r. do 18 lipca 2023 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że 31 marca 2021 r. strona skarżąca złożyła wniosek, o którym mowa powyżej. Pismem z 9 czerwca 2021 r. organ odmówił wypłaty świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy. Strona skarżąca wniosła skargę na rozstrzygnięcie organu w zakresie odmowy. Wyrokiem z 7 marca 2023 r. (sygn. akt III SA/Wr 478/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżony akt. Na skutek powyższego, organ ponownie rozpatrzył wniosek strony skarżącej i przyznał dofinansowanie. Między organem i stroną skarżącą zawarta została umowa w oparciu o ustawę kodeks cywilny. Na jej podstawie 18 lipca 2023 r. organ przekazał należną kwotę pieniężną na rachunek strony skarżącej. Podstawę powyższego roszczenia stanowi zatem umowa cywilnoprawna o świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy zawarta w wyniku ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku strony skarżącej. Zauważyć należy, że postępowanie z wniosku o przyznanie świadczeń na podstawie art. 15 gga ustawy COVID-19 ma tzw. charakter hybrydowy. Pierwszy etap (rozpatrywanie wniosku i stwierdzenie, czy zachodzą przesłanki do przyznania dofinansowania, czy też nie) ma charakter administracyjnoprawny a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dopiero pozytywne dla wnioskodawcy zakończenie tego etapu prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy (porównaj: postanowienie Naczelnego Sądu Administarcyjnego z 29 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 1675/22). W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zaskarżyła negatywne rozpatrzenie swojego wniosku i w trybie administracyjnosądowym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, co do pierwszego etapu postępowania (sygn. akt III SA/Wr 478/21). W wykonaniu powyższego orzeczenia organ przeprowadził postępowanie, w wyniku którego ponownie rozpatrzył wniosek i zawarł ze stroną skarżącą umowę o przyznanie świadczeń. Umowa ta ma charakter cywilnoprawny. Jeżeli skarga dotyczy aktów lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3, art. 4 i art. 5 p.p.s.a.) lub została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego, to jest ona niedopuszczalna z powodu braku właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Z powyższych względów Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.