III SA/Wr 452/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej S. P. na rozstrzygnięcie Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od negatywnego wyniku oceny formalnej projektu RPO oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem Zarząd Województwa [...] – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa [...] na lata 2007-2013– nie uwzględnił odwołania Miasta S. P. od negatywnej oceny formalnej wniosku Miasta o dofinansowanie projektu pn.: "Przebudowa ze zmianą sposobu użytkowania pensjonatu na budynek mieszkalny wielorodzinny z mieszkaniami socjalnymi w S. P. przy ul. [...]". W uzasadnieniu Zarząd Województwa wyjaśnił, że ocenianym wnioskiem Miasto domagało się dofinansowania projektu, polegającego na przebudowie budynku należącego do wnioskodawcy, na budynek wielorodzinny z mieszkaniami socjalnymi. We wniosku tym wskazano, że etap I (prace przygotowawcze) przebudowy został już wykonany i nie jest objęty wnioskiem. W odniesieniu do pozostałych prac, do wniosku dołączone wszystkie wymagane zarządzeniem o naborze załączniki, w tym niezbędne projekty i pozwolenia na budowę. W związku z brakiem szczegółowych informacji na temat prac wykonanych w I etapie realizacji projektu, pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, poprzez, między innymi, dołączenie prawomocnego dokumentu będącego podstawą przeprowadzenia powyższych prac oraz wskazanie jakie dokładnie roboty (usługi, dostawy) zostaną przeprowadzone, stosownie do Prawa Zamówień Publicznych oraz Wytycznych Programowych IZ RPO. W odpowiedzi na wezwanie Burmistrz Miasta wyjaśnił, że w etapie I planowane jest przeprowadzenie prac przez zakład budżetowy gminy jako zadanie własne gminy, bez organizowania procedury przetargowej, natomiast w kolejnych etapach (II i III), przeprowadzone będą przetargi nieograniczone. Wyjaśniono również, że odnośnie kosztów prac wykonanych w pierwszym etapie realizacji, ujęte one zostały w projekcie jako koszty niekawlifikowalne. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Zarząd poinformował wnioskodawcę o negatywnej ocenie formalnej wniosku, wyjaśniając, że pomimo stosownego wezwania, nie zostały przez Miasto przedłożone pozwolenie na budowę czy też zgłoszenie, obejmujące etap wykonanych już prac budowlanych, ewentualnie oświadczenie o nieistnieniu obowiązku uzyskania pozwolenia i złożenia zgłoszenia wraz ze szczegółowym opisem prac, które składały się na ten etap. Tymczasem dokumenty te wymagane były ogłoszeniem o naborze nr [...]. Dodatkowo, również pomimo stosownego wezwania organu, wnioskodawca nie wyjaśnił na podstawie jakiego postępowania przeprowadzono I etap prac budowlanych. W odwołaniu od rozstrzygnięcia Burmistrz Miasta podniósł, że roboty wykonane w ramach I etapu projektu nie wymagały pozwolenia na budowę, ani tym bardziej zgłoszenia i krótko opisał wykonane prace oraz ponownie podkreślił, że zakres tych prac nie jest objęty wnioskiem o dofinansowanie. Odnośnie drugiego z zarzutów podniósł, że etap ten nie jest objęty wnioskiem o dofinansowanie, jednakże wyjaśnił, że prace w czasie tego etapu wykonane zostały w ramach zadań własnych gminy, a zatem bez przeprowadzenia postępowania przetargowego. Wydając rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu odwołania Zarząd Województwa wyjaśnił, że złożony wniosek jest niezgodny z kryterium nr 1 "Kwalifikowalność wniosku" – Podkryterium nr 1a "Czy wniosek został złożony w odpowiedzi na właściwe ogłoszenie o naborze", bowiem wnioskodawca nie złożył wymaganych ogłoszeniem o naborze wniosków dokumentów aplikacyjnych, w postaci pozwoleń na budowę (bądź zgłoszeń) robót budowlanych obejmujących cały zakres robót ujętych w projekcie, tj robót wykonanych w I etapie, od lipca do grudnia 2011 r. Organ wyjaśnił, że wbrew stanowisku strony, prace te zostały objęte projektem, zapis o nich widnieje zarówno we wniosku jak i w złożonym Studium Wykonalności, jedynie ich koszt ([...] zł) został określony jako niekwalifikowany. Skoro zaś prace te zostały ujęte w projekcie, obowiązkiem wnioskodawcy było spełnienie wszystkich wymogów konkursowych dla uzyskania dofinansowania, w tym pozwoleń na budowę lub odpowiednich zgłoszeń. Takich dokumentów strona nie złożyła, podnosząc jedynie, że nie były one wymagane. Jednak pomimo wezwania, nie sprecyzowała również zakresu wykonanych prac, ze wskazaniem ich parametrów technicznych, tak, aby w świetle obowiązujących norm prawa budowlanego, Zarząd mógł dokonać weryfikacji przedstawionych informacji. Zarząd podniósł, że wnioskodawca nie spełnił tym samym kryterium uzupełniającego nr 4 "Kompletność i zgodność wniosku", Podkryterium nr 4g "Czy wniosek zawiera poprawne i aktualne załączniki?" Oceniając Kryterium nr 4, organ administracji wskazał, że nie zostało również spełnione kryterium uzupełniające "Czy dane zostały wpisane zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku (pola zostały wypełnione właściwą treścią)?", bowiem w toku dokonywanej oceny formalnej organ wzywał wnioskodawcę do wskazania na podstawie jakiego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzono I etap prac budowlanych, wykonanych w 2011 r., jednak wnioskodawca nie udzielił jednoznacznej odpowiedzi. Zarząd wyjaśnił, że pod pewnymi warunkami organ nie musi przestrzegać regulacji zamówień publicznych (zamówienia "in house"), kiedy zamówienia takiego udziela swej wewnętrznej jednostce organizacyjnej, lub jednostce pozostającej pod jej znacznym wpływem. We wniosku, ani w Studium Wykonalności nie zostało zawarte stosowne oświadczenie w tym zakresie, pomimo tego, że argumentu tego użyto w jednym z pism kierowanych do Zarządu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Miasto S. P. wniosło o stwierdzenie niezgodności z prawem i uchylenie w całości rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 2012 r. nieuwzględniającego odwołania spółki od negatywnej oceny projektu. Skarżąca strona zarzuciła, że wbrew stanowisku organu, wniosek złożony został w odpowiedzi na właściwe ogłoszenie o naborze, bowiem Gmina Miejska S. P. spełnia wszystkie wymogi formalne, aby zgłosić udział w konkursie. Wyjaśniono, że przejęcia skomunalizowanego obiektu dokonano jeszcze przed ogłoszeniem o naborze, jednak ponieważ cele inwestycyjne i założenia pomocowe programu były spójne, postanowiono ubiegać się o dofinansowanie, lecz z wyłączeniem robót, które Miasto zdążyło dokonać wcześniej. W związku z tym, że wykonane wcześniej roboty budowlane zostały ujęte we wniosku jako koszty niekwalifikowane, w ocenie strony skarżącej ubieganie się o jakiekolwiek pozwolenia w tym zakresie jest ze strony organu niezasadne. Strona podniosła, że ubiega się jedynie o sfinansowanie robót przyszłych, co do których złożone wszelkie wymagane dokumenty, w tym pozwolenie na budowę. W odniesieniu do wszystkich zastrzeżeń organu w skardze podniesiono tożsamy zarzut, że zastrzeżenia te dotyczą wyłącznie prac, które nie są objęte projektem, a we wniosku uwzględnione zostały jedynie jako koszty niekwalifikowane, o zwrot których wnioskodawca się nie ubiega. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2, natomiast § 3 ust. 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Dotyczy to również przepisu artykułu 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. nr 227, poz. 1658 ze zm., zwanej dalej w skrócie "ustawą"), w świetle którego po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c ustawy. Sądowa kontrola legalności oceny projektu przeprowadzona przez właściwą instytucję zarządzającą w ramach ogłoszonego konkursu, sprowadza się do prawidłowości stosowania prawa przez tę instytucję, określonego w przepisach ustawy oraz jej przepisów wykonawczych, jak też w regionalnym programie operacyjnym (art. 20 ust. 3 i 3a ustawy tej ustawy), a nadto regulacji zawartych w systemie realizacji programu operacyjnego (art. 5 pkt 11 ustawy), określonym przez instytucję zarządzającą (art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy), jak również w normatywnych aktach prawa unijnego dotyczących Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności. Według art. 26 ust.1 pkt 1 ustawy – do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25-78). Zgodnie z powołanym przepisem prawa europejskiego - instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za (lit.a) zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. Ponadto, stosownie do pkt 2 ust. 1 art. 26 powołanej ustawy – do zadań instytucji zarządzającej należy przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian, z uwzględnieniem wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1, a także (pkt 4) wybór - w oparciu o kryteria wyboru projektów, o których mowa w pkt 3, czyli zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący - projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego oraz (pkt 6) określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego i określenie systemu realizacji programu operacyjnego (pkt 8), przez co rozumie się zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji. Instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1 art. 26, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 2). Sąd stwierdził, że ocena projektu dokonana przez instytucję zarządzającą nie narusza norm prawa. Zagadnieniem pozostającym do rozstrzygnięcia przez Sąd w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy zgodnie z prawem instytucja zarządzająca przyjęła, że projekt strony skarżącej nie spełnił przyjętych w systemie realizacji kryteriów oceny formalnej, które z kolei sprowadzały się w istocie do rozstrzygnięcia, czy prace wykonane w etapie I projektu, tzw. prace przygotowawcze, stanowiły część projektu mającego uzyskać dofinansowanie, a tym samym, czy zasadnie organ domagał się wyjaśnienia wszelkich aspektów przeprowadzonych prac, w tym, dokładnego opisu wykonanych robót, przedłożenia stosownych pozwoleń lub oświadczeń. W ocenie strony skarżącej, skoro nie domagała się ona zwrotu kosztów wykonanych na tym etapie prac (wskazując przy tym we wniosku ich wartość jako kwotę 264 849,32 zł), i określiła je w złożonym wniosku jako koszty niekwalifikowane, to brak jest podstaw do kwestionowania poprawności formalnej wniosku, bowiem w odniesieniu do części projektu, którego dofinansowania się domagała, instytucja zarządzająca nie wnosiła żadnych uwag. Stanowisko takie nie zasługuje na akceptację. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że wszelkie procedury konkursowe, są specyficznymi postępowaniami, gdzie to strona ubiegająca się o jak najlepsze miejsce w wynikach konkursu, dokłada wszelkiej możliwej staranności w spełnianiu warunków organizatora konkursu, tak aby uzyskać jak najlepszą lokatę, a w konsekwencji otrzymać środki pieniężne, czy inne gratyfikacje, dla których rozpisano procedurę konkursową. To na stronie biorącej udział w konkursie ciąży wykazanie i udokumentowanie podnoszonych argumentów. Postępowania wynikające z realizacji przez odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego programów operacyjnych, są rodzajem takich właśnie postępowań konkursowych. Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają więc kryteria źródeł prawa w szerszym, wyżej przedstawionym znaczeniu. Akty te, stanowią wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli przewidzianej w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zatem dopuszczalna jest możliwość posługiwania się – w ramach sądowej kontroli projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji projektu (regulaminami konkursu) łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Taka praktyka dowodzi bowiem, że sąd kontroluje jednocześnie zgodność tychże postanowień z prawem powszechnie obowiązującym. Tymczasem, strona skarżąca w rozpoznawanej sprawie, przyjęła, że wobec pewnych zaistniałych okoliczności (wykonanie prac i uznanie poniesionych na ten cel wydatków za koszty niekwalifikowane), obowiązujące w konkursie procedury – w szczególności ogłoszenie o naborze oraz Wiążące Wytyczne RPO WD – nie mają zastosowania do jednej z części projektu. Stanowisko takie jest nieuzasadnione. Strona skarżąca złożyła bowiem wniosek o dofinansowanie projektu, w którym jako jeden z jego etapów (pierwszy) wskazała wykonanie prac przygotowawczych. W tym kontekście nie ma znaczenia, że poniesione na te prace wydatki strona oznaczyła jako niekwalifikowane, bowiem skoro prace te stanowiły część projektu, musiał on być zgodny z obowiązującymi w konkursie procedurami. W takich okolicznościach zasadne były wezwania kierowane przez Instytucję Zarządzającą do wnioskodawcy, do uzupełnienia braków formalnych wniosków. Odnosząc się zaś kolejno do podnoszonych w zaskarżonym rozstrzygnięciu zarzutów, Sąd stwierdza, że trafnie Zarząd Województwa uznał, że ogłoszenie o naborze wniosków, w którym udział brał skarżący, zawierało obligatoryjny wymóg określony następująco: "w przypadku, gdy dla realizacji inwestycji wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, konieczne jest załączenie do wniosku o dofinansowanie wszystkich wymaganych w projekcie prawomocnych pozwoleń na budowę lub dokumentów równoważnych. W przypadku inwestycji wymagających zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy prawo budowlane postępuje się analogicznie". Strona skarżąca nie spełniła opisanego wymogu, nie przedstawiła bowiem wymaganego pozwolenia na budowę (zgłoszenia", odnośnie prac ujętych w projekcie, a wykonanych przed złożeniem wniosku. Nie może przy tym zasługiwać na aprobatę stanowisko, jakoby prace te nie wymagały takich decyzji czy działań. Po pierwsze, oświadczenie strony w tym przedmiocie zawarte zostało dopiero w piśmie złożonym na etapie odwoławczym, nie zostało zaś zawarte ani w pierwotnej, ani w poprawionej części wniosku. Dodatkowo, pomimo kierowanych w tym przedmiocie wezwań, Miasto nie przedstawiło szczegółowego opisu przedstawionych prac, ze wskazaniem ich parametrów technicznych, co pozwoliłoby ewentualnie samej Instytucji Zarządzającej zweryfikowanie konieczności bądź jej nieistnienia, posiadania w tym zakresie pozwolenia na budowę. Nadto wskazać należy, w kontekście opisanych powyżej rozważań o szczególnej staranności wnioskodawców biorących udział w konkursach, że strona skarżąca mogła wystąpić do właściwych organów budowlanych o wydanie pozwolenia na budowę co do prac przygotowawczych, ewentualnie dokonać ich zgłoszenia, i wylegitymować się w toku procedury konkursowej odpowiednim aktem negatywnym (decyzją odmowną bądź o umorzeniu postępowania), co pozwoliłoby na bezwzględne wyjaśnienie wątpliwości co do wymogu uzyskania pozwolenia. Należy zauważyć, że ani Instytucja Zarządzająca ani Zarząd Województwa nie mają kompetencji do kwalifikowania prac budowlanych w aspekcie pozwolenia budowlanego lub zgłoszenia prac. Wobec braku stosownych dokumentów oraz istniejących, nierozwiązanych przez wnioskodawcę wątpliwości co do zakresu wykonanych prac, Sąd uznał stanowisko Zarządu Województwa, o niespełnieniu kryterium kluczowego, za prawidłowe. Odnośnie zaś zarzutu o niespełnieniu kryterium uzupełniającego, w zakresie wyjaśnienia wątpliwości na podstawie jakiego postępowania przetargowego nastąpiło powierzenie i wykonanie prac na etapie przygotowawczym, wskazać należy, że wnioskodawca, pomimo wezwania, ani we wniosku o dofinansowanie, ani w Studium Wykonalności nie zawarł informacji dotyczących podstawy udzielenia zamówienia publicznego na wykonanie I etapu robót budowlanych. Co prawda, w jednym z pism kierowanych do organu w toku dokonywanej oceny, strona wskazała, że zamówienie spełnia przesłanki pozwalające na zakwalifikowanie zamówienia jako zamówienia typu "in house", jednak nie uzupełniła w sposób odpowiedni dokumentacji aplikacyjnej (wniosku o dofinansowanie i Studium wykonalności) ani nie przedstawiła dokumentów potwierdzających wyrażone w piśmie stanowisko. Skarżący podnosi co prawda, że prace etapu I zostały zrealizowane w ramach delegowania uprawnień własnych na rzecz podmiotów określonych w odpowiednich ustawach o samorządzie gminnym, o gospodarce komunalnej oraz ustawie o finansach publicznych. W przedmiotowym przypadku prace były zlecone Miejskiemu Zakładowi Gospodarki Lokalowej. Jednakże należy wyraźnie podkreślić, co słusznie zauważył organ administracji, że prawo zamówień publicznych zawiera zwolnienie od stosowania reguł udzielania zamówień publicznych m.in. w przypadku tzw. zamówień "In house", jednak dla akceptacji takiego oświadczenia strony, niezbędne było złożenie stosownego oświadczenia najpóźniej na etapie wezwania do usunięcia braków wniosku, ze wskazaniem konkretnego podmiotu, które te prace wykonał, niezależnie od tego czy był to podmiot który posiadał osobowość prawną czy nie. Skarżący w odpowiedzi na takie wezwanie ograniczył się do sporządzenia pisma, w którym gołosłownie wskazał na spełnianie przesłanki do zwolnienia od stosowania regulacji zamówień publicznych. Wobec powyższego organ prawidłowo podtrzymał w zaskarżonym rozstrzygnięciu negatywną ocenę. W tym stanie rzeczy, skargę jako bezzasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na mocy art. 30c ust.3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.