III SA/Wr 456/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Protokolant Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M.S. na postanowienie P. W. I. S. we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W dniu [...] . Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W wydał, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), decyzję z dnia [...] r. n r[...] , w której umorzył postępowanie wszczęte w dniu 2 września 2005r., w sprawie stwierdzenia u W S choroby zawodowej pylicy płuc wymienionej w pozycji 3 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz.U. Nr 132, poz.1115). Organ I instancji podkreślił w uzasadnieniu decyzji, iż w tej sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na fakt, iż stwierdzono tożsamość odnoszącą się do podmiotu i przedmiotu oraz stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W z dnia [...] . Nr [...] Pismem z dnia [...] (data prezentaty 18.05.2007r. Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej ) strona postępowania M S ( żona zmarłego w dniu 6 czerwca 2004r. W S ) wniosła za pośrednictwem pełnomocnika adwokata R B odwołanie, kwestionując zaskarżoną decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie. Strona wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu z opinii Instytutu Medycyny Pracy w Ł i. W odwołaniu strona zarzucała naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 104 § 1 k.p.a. i art. 105 k.p.a. – przez umorzenie postępowania na tej podstawie, iż zaistniała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, co w tej sprawie nie mogło mieć miejsca, zważywszy, że umorzenie nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Postanowieniem z dnia[...] ., nr [...] zapadłym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W stwierdził, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, iż Decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W z dnia [...] . nr [...] została doręczona pełnomocnikowi strony adwokatowi R B w dniu 2 maja 2007r. co wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że decyzja zawierała pouczenie w przedmiocie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Organ podniósł, iż w tej sprawie termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 16 maja 2007r natomiast odwołanie w niniejszej sprawie zostało wniesione w dniu 17 maja 2007r. czyli z jednodniowym opóźnieniem. Organ jako dowód nadania przyjął datę znajdującą się na kopercie z wniesionym odwołaniem opatrzoną pieczątką Urzędu Pocztowego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził ponadto, że pełnomocnik strony wnosząc odwołanie nie złożył prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W tym stanie faktycznym organ odwoławczy wydał na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona postępowania za pośrednictwem pełnomocnika wniosła o uchylenie postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i nadanie biegu wniesionemu odwołaniu z dnia 14 maja 2007r. zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 291 §1 k.p.a., w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że o dochowaniu terminu decyduje koperta z wniesionym odwołaniem, opatrzona pieczątką Urzędu Pocztowego, mimo iż do zachowania terminu wystarczające jest nadanie pisma przed upływem terminu, w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Pełnomocnik Skarżącej w uzasadnieniu podkreślił, iż dochował terminu do wniesienia odwołania bowiem co prawda decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie choroby zawodowej W S została doręczona 2 maja 2007r., jednak w ostatnim dniu 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania, który upływał z dniem 16 maja 2007r., zostało ono wniesione w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Pełnomocnik skarżącej dołączył do skargi dowód nadania przesyłki, której znajdowało się odwołanie nr[...] z dnia 16 maja 2007r. ( kserokopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem) jednocześnie podkreślił, iż skoro odwołanie zostało nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu 16 maja 2007r., to termin do jego wniesienia został zachowany, a postanowienie, jako wydane sprzecznie z przepisami k.p.a., winno być uchylone. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, iż Strona postępowania wniosła odwołanie z jednodniowym opóźnieniem, na co wskazuje dowód w postaci koperty opatrzonej pieczęcią urzędu pocztowego w W z datą 17 maja 2007r., natomiast twierdzenie strony ,ze dokonała czynności w dniu 16 maja 2007r. jest sprzeczne z tym dowodem. Organ podkreślił, iż dowód nadania na który powołuje się skarżący napisany jest na kopercie odręcznie, a określony przez stronę "dowód nadania nr [...] z 16 maja 2007r." jest wewnętrznym dokumentem strony, nadto organ stwierdził, że przedmiotowy "dowód nadania" został dołączony dopiero na etapie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została uwzględniona. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, gdy jest zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie rozstrzygnięcia przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy art. 145 §1 ust. 1 ( lit a ) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( lit c). Zaskarżone w tej sprawie postanowienie zapadło na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. Badając pod kątem zastosowania tego artykułu przez organ orzekający, Sąd doszedł do wniosku, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego , w szczególności art. 6, art. 7, art. 75 §1, art. 77, w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., a które to naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z treści powyższego artykułu wynika jednoznacznie, iż organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu wstępnym, zbadać czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie . Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., w przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 i 77 k.p.a. Naruszenie tych przepisów prowadzi do uchylenia postanowienia ( wyrok NSA z dnia 11 maja 1994r., S.A./Gd 2813/93, Wspólnota 1994, nr 39, poz 14). W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją , w której organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W z dnia[...] . nr [...]. Organ odwoławczy przyjął, że odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, która została doręczona skarżącej M S w dniu 2 maja 2007r., wniesione zostało w dniu 17 maja 2007r. tj. z jednodniowym opóźnieniem. Należy wskazać , iż w aktach administracyjnych znajduje się koperta, w której odwołanie zostało nadane. Powyższa koperta opatrzona jest pieczęcią polskiej placówki pocztowej operatora publicznego w Wałbrzychu na której widnieje data 17 maja 2007r. Nadto na kopercie znajduje się adnotacja napisana własnoręcznie, niepodpisana o treści "Nadano poleconym 16.05.2007r.", na tej kopercie jest również naklejony znak nadający numer przesyłce poleconej (....). Należy również nadmienić, iż naklejone na kopercie znaczki nie są opieczętowane. Już więc na tym etapie postępowania organ orzekający winien powziąć wątpliwości co do daty nadania przedmiotowej przesyłki i wyjaśnić je, tym bardziej, że skutki nie wyjaśnienia tych wątpliwości rodzą daleko idące konsekwencje procesowe po stronie skarżącej. Obciążenie strony postępowania skutkami ewentualnych nieprawidłowości w działaniu Poczty Polskiej byłoby oczywistym naruszeniem zasad wyrażonych w art. 7 i art., 77 k.p.a. Z powodu odmiennych dat znajdujących się na kopercie, celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności, usunięcia wątpliwości związanych z zachowaniem ustawowego terminu do wniesienia odwołania (terminu nadania odwołania w placówce Poczty Polskiej operatora publicznego) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny winien zobowiązać stronę działająca za pośrednictwem pełnomocnika do dostarczenia oryginału dowodu nadania rzeczonej przesyłki znajdującego się w jej posiadaniu. Postępowanie przed organem odwoławczym składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania rozstrzygnięcia. W fazie wstępnej organ odwoławczy obowiązany jest ocenić czy odwołanie zostało wniesione w terminie . Postępowanie to nie może się ograniczać do przyjęcia przez organ, iż strona nie zachowała terminu do wniesienia odwołania, organ powinien bowiem wyjaśnić wszelkie wątpliwości w celu przyjęcia uzasadnionej pewności co do uchybienia terminu bowiem niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony. Należy mieć tu na względzie, twierdzenia strony ujęte w skardze iż odwołanie zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego z zachowaniem 14 dniowego terminu do jego wniesienia, oświadczenie te było poparte dowodem nadania dołączonym przez stronę do skargi. Na przedmiotowym dowodzie nadania pod opisanymi przesyłkami o numerach [...] ( identyczny numer znajduje się na kopercie dołączonej do akt) i [...] widnieje pieczęć polskiej placówki pocztowej operatora publicznego w W z datą 16 maja 2007r. W świetle powyższego zarówno twierdzenia skarżącej jak i dołączony dowód nadania przesyłki uzasadniają konieczność wyjaśnienia tych wątpliwości w sposób eliminujący ewentualne niekorzystne dla strony skutki procesowe. W tym zakresie za niewystarczające do usunięcia wątpliwości należy uznać twierdzenia organu ujęte w odpowiedzi na skargę, iż dowód nadania dołączony do skargi, na którym znajduje się pieczęć urzędu pocztowego jest dokumentem wewnętrzny strony. Dysponując pełnym obrazem w sprawie Sąd przyjął , iż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydał postanowienie przedwcześnie przy niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności związanych ze stanem faktycznym w tej sprawie. Organ rozpatrując sprawę ponownie powinien w pierwszej kolejności zażądać od pełnomocnika skarżącej oryginału dowodu nadania przesyłki zawierającej odwołanie, a następnie powinien z udziałem pełnomocnika strony podjąć czynności zmierzające do potwierdzenia przez pocztę polską operatora publicznego faktycznej daty nadania przesyłki. W szczególności należy wyjaśnić czy przesyłka została nadana w dniu 17 maja 2007r. co wynika z pieczęci poczty znajdującej się na kopercie, czy dnia 16 maja 2007r. co z kolei wynika z odręcznej notatki znajdującej się na tej kopercie i z dowodu nadania przedłożonego przez skarżącą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Nadto wyjaśnienia wymaga okoliczność braku skasowania znajdujących się na kopercie znaków opłaty pocztowej. Zdaniem Sądu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przedwcześnie przyjął, iż strona uchybiła 14 dniowemu terminowi do wniesienia odwołania organ z pominięciem wyjaśnienia uzasadnionych wątpliwości wydał postanowienie ( z dnia[...]., nr [...]) stwierdzające iż odwołanie skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu. Wątpliwości dotyczące daty nadania odwołania skarżącej i ich nie rozważenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowi naruszenie zarówno wskazanych na wstępie przepisów , jak i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie art.134 k.p.a. Stosownie bowiem do przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione , dowodów na których się oparł , oraz przyczyn , z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji , z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania przymusu . Powyższych wymogów nie spełnia zaskarżone postanowienie . Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część rozstrzygnięcia, a jej zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji (postanowienia) . Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. ( zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. ( zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. ( zasada przekonywania czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek , którymi kierują się przy załatwieniu sprawy) W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy , iż przedwczesne było przyjęcie przez organ jako daty nadania odwołania daty 17 maja 2007r., z uwagi na to, iż organ nie wykazał ( w sposób nie budzący wątpliwości) , iż miało miejsce nadanie odwołania w tym właśnie dniu. Kontynuując ten tok rozumowania, nie można było stwierdzić, bez wyjaśnienia okoliczności związanych z terminem nadania przesyłki zawierającej odwołanie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, iż doszło o naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to obligowało do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). W punkcie II sentencji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. Wobec braku wniosku o zwrot kosztów postępowania nie postanowiono o ich zwrocie.