III SA/Wr 456/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. O., A. Z. i H. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości wynagrodzenia wraz ze zwrotem koniecznych wydatków za dozór i usunięcie oraz transport pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz stron skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. T. O., H. Z. oraz A. Z. (dalej jako "skarżący"), prowadzący wspólnie (jako spółka cywilna) działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A" spółka cywilna, wystąpili do Starosty K. o wydanie postanowienia określającego wynagrodzenie za usunięcie i parkowanie pojazdów za cały okres przechowywania, wg stawek ustalonych przez Radę Powiatu K. Wnioskodawcy podnieśli, że na podstawie Zarządzenia Starosty K. zajmują się usuwaniem pojazdów z dróg i ich przechowywaniem. Wnioskodawca wyliczył i zażądał przyznania tytułem usunięcia i przechowywania pojazdu marki [...] o nr rej. [...] za okres od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia demontażu tj. [...] października 2011 r., w łącznej kwocie [...] złotych. Starosta K. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. o udzielenie informacji co do kwot jakie były naliczane na podstawie średnich cen obowiązujących na terenie powiatu k. w okresie od 2005 do 2010 r. za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Naczelnik Urzędu Skarbowego ustalił, iż w latach tych przyjęto następujące stawki: 85 zł (parkowanie abonamentowe - miesięczne), 30 zł brutto (parkowanie tygodniowe), 10 zł (parkowanie dzienne). Stawki te zostały ustalone na podstawie opłat, które obowiązywały na parkingu, który pod względem, warunków przechowywania nie odbiegał od parkingu skarżących Na podstawie otrzymanych informacji Starosta K. postanowieniem dnia [...] maja 2012 r. przyznał skarżącym wynagrodzenie w kwotach: 224,22 za usunięcie pojazdu oraz 1195,00 za przechowywanie pojazdu. W uzasadnieniu postanowienia Starosta wyjaśnił, że pojazd marki [...] o nr rej. [...] został usunięty z drogi w dniu [...] kwietnia 2010 roku. W związku z faktem jego nieodebrania z parkingu strzeżonego przez właściciela w ustawowym terminie Starosta K. wystąpił do Sądu Rejonowego w K. z wnioskiem o przepadek własności pojazdu na rzecz Powiatu K. Postanowieniem [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Sądu Rejonowego w K. orzeczono przepadek własności pojazdu na rzecz Powiatu K. Z uwagi na fakt, że zgodnie z opinią biegłego skarbowego pojazd przedstawiał wartość złomu w dniu [...] października 2011 r. zlecono dokonanie demontażu przedmiotowego pojazdu. Organ wyjaśnił dalej, że zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przepisy działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie m in. prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu cywilnym. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia do przechowywania ruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 100-103 ustawy postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Starosta wywodził, że przepis ten przewiduje dwa rodzaje roszczeń dozorcy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór. Jeśli chodzi o pierwszy składnik należności dozorcy, tj. zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w postępowaniu administracyjnym należy ustalić rzeczywiste wydatki poniesione przez dozorcę ha wykonywanie dozoru. Ponadto, z dyspozycji art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, iż dozorca nie tylko powinien wskazać konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić sposób obliczenia tych kwot. Starosta wywodził, że ponieważ wnioskodawca, pomimo wezwania organu, nie wskazał koniecznych wydatków poniesionych na dozór pojazdu, a oparł się jedynie na wysokości opłat ustalonych przez Radę Powiatu K. i stwierdził, że nie poniósł kosztów większych niż ustaliła Rada Powiatu K., organ przy wyliczeniu kwot należnych tytułem koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór, ustalił wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Organ podniósł, że w związku z tym, że skarżących z organem nie łączył stosunek cywilnoprawny a jedynie administracyjnoprawnych, brak jest umowy, która określiłaby przedmiotowe wynagrodzenie. Starosta podkreślił przy tym, że posłużenie się - przy obliczaniu wysokości wynagrodzenia za dozór - stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące parkingi depozytowe, pozwala na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w sposób bardziej precyzyjny i w większym stopniu odpowiadający istocie tego wynagrodzenia, niż posłużenie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi. Jednocześnie Starosta podniósł, że przy obliczaniu wynagrodzenia za dozór nie ma podstaw do stosowania stawek określonych w uchwale rady powiatu, wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten bowiem, w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy, dokonanej z dniem [...] sierpnia 2011 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018) stanowił, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 5 c, czyli opłat za usunięcie pojazdu z drogi w przypadkach określonych w ustawie oraz parkowanie tego pojazdu ustala rada. Powołany przepis nie wskazywał sposobu ustalenia stawek opłat, w szczególności zaś nie zobowiązywał rady powiatu do uwzględniania przy ustalaniu stawek tych okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu wynagrodzenia dozorcy na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ podniósł, że podstawą ustalenia wynagrodzenia dozorcy oraz zwrotu wydatków, jest art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co oznacza obowiązek ustalenia tego wynagrodzenia oraz wydatków z uwzględnieniem wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny okoliczności, a nie stosowania wprost stawek ustalonych przez radę powiatu na innej podstawie i winnym celu. Organ przyznał więc skarżącym wynagrodzenie we wskazanej powyżej wysokości, przy czym, organ przyznał wynagrodzenie za okres od dnia [...] września 2010 r. do dnia do [...] października 2011 r., uznając, że brak jest podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia za usunięcie w trybie art. 130 a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i przechowywanie pojazdu przed dniem 4 września 2010 roku. W ocenie organu, żaden przepis ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018). nie reguluje bowiem zasad orzekania o kosztach usuwania i przechowywania przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed dniem [...] września 2010 r. Po rozpoznaniu odwołania strony od przedmiotowego rozstrzygnięcia, postanowieniem dnia [...] lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności podniosło, że w aktach sprawy brak jest wszystkich dokumentów, na jakich oparł się organ pierwszej instancji, wydając kontrolowane orzeczenie, co oznacza, że organ oparł się na dowodach nie ujętych w zabranym i przedstawionym do kontroli instancyjnej, materiale. Dodatkowo, co zauważyło Kolegium, nie jest do końca wyjaśniony charakter wniosku skarżących z dnia [...] listopada 2011 r., o przyznanie wynagrodzenia, w świetle treści art. 102 § 2 ustawy o egzekucji w administracji i w tym zakresie wymaga on doprecyzowania. Kolegium zauważyło również, że organ pierwszej instancji nie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co – w obliczu zgromadzonego materiału dowodowego w postaci informacji o średnich stawkach w powiecie uzyskanych z Urzędu Skarbowego – oznacza pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w sprawie. Nade wszystko jednak Kolegium stwierdziło, że za nieuzasadnione należy uznać przyjęcie przez organ pierwszej instancji hipotetycznych stawek za dozór, nie związanych z konkretnym pojazdem, jak również nieorzeczenie w przedmiocie wynagrodzenia za cały wnioskowany przez strony okres sprawowania dozoru. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jego uchylenie. Skarżącemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w zw. z art. 130a ust. 10 f ustawy prawo o ruchu drogowym, poprzez nieuzasadnione uznanie, że skarżącemu nie przysługuje wynagrodzenie w wysokości ustalonej przez uchwałę Rady Powiatu oraz uznanie, że wynagrodzenie, którego domagają się skarżący jest czymś innym niż zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór, art. 130 a ust. 1 , 4, 5c, 5f ust. 6 oraz ust. 10 h ustawy prawo o ruchu drogowym w zw. z § 1 ust. 1 i ust. 2 uchwały nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...] lutego 2002 r. w sprawie ustalenia opłat za usuwanie pojazdów z dróg na wyznaczone parkingi strzeżone i ich parkowanie, poprzez przyjęcie, że organ zobowiązany jest do domagania się konkretnych kosztów koniecznych ponoszonych przez dozorcę i wskazanie jak te koszty zostały obliczane, art. 836 Kodeksu cywilnego w zw. z § 1 i 2 uchwały z dnia [...] lutego 2002 r., przez przyjęcie, że wynagrodzenie ustalone w akcie prawa miejscowego przez kompetentny organ nie dotyczy Starosty K., § 3 ust. 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w zw. z art. 836, poprzez niezakwestionowanie stanowiska organu pierwszej instancji, że przepisy regulujące stosunki cywilnoprawne nie znajdują w sprawie zastosowania, art. 11, 12 ust. 1 i 2 i art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym, pominięcie przepisów częściowych i odmowę przyznania wynagrodzenia okres od dnia [...] września 2010 r. do [...] września 2010 r. oraz art. 46, 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 oraz art. 31 Konstytucji Rzeczpospolitej RP, poprzez uznanie, ze prawa miejscowego nie stosuje się jednakowo w stosunku do wszystkich jego adresatów. Skarżący zarzucili również organowi naruszenie przepisów postępowania: art. 6, 7, 8, 15 i 88 k.p.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność postanowienia, w postaci odmowy zastosowania uchwały z dnia [...] lutego 2002 r. i jednoczesne powoływanie się na jej postanowienia, uznanie, że skarżący nie wykazał wysokości wynagrodzenia, podczas gdy we wniosku z dnia [...] listopada 2011 r., podał dokładnie jakich kosztów przyznania się domaga oraz pominięcie interpretacji prawa zaprezentowanej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 1/10, z której jasno wynika, że wynagrodzenie należne jednostce parkingowej należne jest według stawek uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco odmiennych powodów niż w niej podniesione. Na wstępie zwrócenia uwagi wymaga, iż kluczowe znaczenie dla postępowania ma należyte ustalenie w powyższym zakresie stanu faktycznego – zgodnie z przepisami proceduralnymi. Po myśli art. 7 kpa, wyrażającego m.in. zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu, stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 kpa, organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena tak zebranego materiału powinna być dokonana w granicach prawem przewidzianej swobody. Stosownie do art. 80 kpa, organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy czym według art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dlatego, rozpoznając niniejsza sprawę, Sąd zajął się w pierwszej kolejności zarzutami naruszenia prawa procesowego. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania jest decyzja organu drugiej instancji uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W związku z powyższym oceny wymaga, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z art. 138 § 2 kpa. Według art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Oznacza to, że decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa, który to przepis wprawdzie pozwala na przeprowadzenie postępowania dowodowego także przez organ II instancji, ale wyłącznie o charakterze uzupełniającym, zatem w ograniczonym zakresie, tak by nie było podstaw do czynienia mu zarzutu, iż naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przy wydaniu rozstrzygnięcia kasacyjnego, organ odwoławczy ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana w określonej sytuacji, istotne jest w sprawie, czy organ odwoławczy zasadnie uznał konieczność przeprowadzenia takiego postępowania wyjaśniającego, w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za dozór i usunięciu pojazdu. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a braki w postępowaniu dowodowym są tak istotne, że nie mogą zostać uzupełnione w dodatkowym postępowaniu, o którym mowa w art.136 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że wbrew zrzutom Kolegium, w aktach sprawy znajduje się wniosek skarżących z dnia [...] listopada 2011 r. o wydanie postanowienia w sprawie wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów. Wniosek ten jest obszernie uzasadniony i wynika z niego jasno zakres żądania. Sąd nie podzielił również stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o konieczności zebranie w sprawie całego materiału dowodowego (art. 138 § 2 k.p.a.). W aktach sprawy znajdują się dane uzyskane przez organ pierwszej instancji, w tym również od Naczelnika Urzędu Skarbowego. Z urzędu natomiast jest znana organowi odwoławczemu treść aktów prawnych mających zastosowanie w sprawie, w szczególności uchwały rady Powiatu K. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w sprawie ustalenia opat za usuwanie pojazdów z dróg na wyznaczone strzeżone parkingi i ich parkowanie, jak i uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 1/10. W takiej sytuacji, Kolegium winno było rozważyć możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w niezbędnym zakresie, w trybie art. 136 k.p.a. i ustalić, czy po takim uzupełnieniu materiał ten nie byłby wystarczający do wydania decyzji merytorycznej w zakresie żądania wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. Dopiero negatywne ustalenie w tym zakresie, dałoby ewentualna podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. Jednocześnie Sąd pragnie podkreślić, że zasadny jest zarzut organu odwoławczego, iż wbrew zasadzie wynikającej z art. 10 k.p.a., Starosta K. nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym nie zawiadomił o możliwości końcowego zapoznania się z zebranym materiałem w sprawie, przed podjęciem rozstrzygnięcia. Niemniej jednak, należy bezwzględnie podkreślić, że brak ten mógł zostać konwalidowany poprzez umożliwienie stronie zapoznania się z aktami w postępowaniu odwoławczym, w szczególności, jeżeli materiał dowodowy zostałby uzupełniony przez organ drugoinstancyjny. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobligowany będzie do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w motywach niniejszego wyroku, odnoszącej się tak do materialnoprawnych, jak i proceduralnych aspektów sprawy. Tym samym rozpozna wniosek o przyznanie wynagrodzenia za dozór, w szczególności ustalając, czy jest możliwe uzupełnienie materiału dowodowego, a w konsekwencji ewentualne samodzielne ustalenie stawki wynagrodzenia za dozór w oparciu o akt prawa miejscowego przez organ odwoławczy. Wobec przedstawionych motywów, ona podstawie art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku, wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.