III SA/Wr 46/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi "A" w K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]; II. uchyla decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; III. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz "A" w K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Parafia [...] w K. (dalej jako: skarżąca, strona) złożyła w dniu 17 kwietnia 2020 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, za okres od marca do maja 2020 r. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. (dalej jako: organ, ZUS) odmówił stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za wnioskowany okres. W uzasadnieniu tej decyzji organ powołał się na treść przepisu art. 31 zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej jako: ustawa COVID), wskazując, w sprawie strona nie złożyła dokumentów rozliczeniowych za wnioskowany okres do dnia 30 czerwca 2020 r., a tym samym nie spełniła wymogów ustawowych niezbędnych do ubiegania się o zwolnienie. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia 21 września 2020 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 6 sierpnia 2020 r. Organ powołał się na treść art. 31 zq ust. 1, 3 i 8 ustawy COVID i podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie, podkreślając, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za wskazany okres do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik zwolniony jest z obowiązku ich składania. Organ wskazał, że deklaracja za miesiące od marca do maja 2020 r. została złożona w dniu 3 lipca 2020 r., a więc po ustawowym terminie. Strona w skardze na powyższą decyzję wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia 6 sierpnia 2020 r., jak również o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Strona zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania: - art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy brak jej wyczerpującego zbadania, nie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a w konsekwencji odmowę zwolnienia z obowiązku opłacania składek; - art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez nie umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy wystąpiły przesłanki do jej uchylenia; - art. 15 k.p.a. poprzez nie zastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji niezbadanie ponownie sprawy; - art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 226 ze zm.) przez jego błędną interpretację i uznanie, że złożenie deklaracji rozliczeniowej po terminie przewidzianym w tym przepisie rodzi negatywne skutki dla strony w postaci odmowy zwolnienia ze składek na ubezpieczenie na podstawie art. 31 zo ust. 1 ustawy COVID. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na uwzględnienie skargi przez organ, a to poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (decyzja w tym przedmiocie z dnia 21 stycznia 2021 r. znajduje się w aktach sprawy administracyjnej). Zarządzeniem z dnia 14 kwietnia 2021 r. Sąd wezwał pełnomocnika organu do wskazania, czy w sprawie została wydana nowa decyzja uwzględniająca stanowisko strony, tak jak stanowi o tym przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., a jeśli tak, do przesłania tej nowej decyzji. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik organu pismem z dnia 30 kwietnia 2021 r. poinformował Sąd, że organ nie wydał nowej decyzji w przedmiocie zwolnienia strony z obowiązku zapłaty należności z tytułu składek. Po wydaniu decyzji uchylającej z dnia 21 stycznia 2021 r, sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Dalej wskazano, że decyzja z dnia 21 stycznia 2021 r. została wydana na skutek błędu i obecnie organ nie może zwolnić skarżącego z obowiązku opłacania należności, ponieważ w ocenie organu byłoby to sprzeczne z przepisami ustawy COVID. Podkreślono, że deklaracja rozliczeniowa za maj 2020 r. została przez stronę złożona po ustawowym terminie. Końcowo pełnomocnik organu oświadczył, że organ cofa wniosek o umorzenie postępowania i wnosi o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszone w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZUS z dnia 21 września 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia 6 sierpnia 2020 r. w sprawie odmowy stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. COVID-19. W myśl art. 31zo ust. 1 tej ustawy na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ww. ustawy COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Przy czym zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W sprawie bezspornym jest, że deklaracje rozliczeniowe nie zostały złożone przez stronę skarżącą w ustawowym terminie do 30 czerwca 2020 r. i to było powodem odmowy zwolnienia strony skarżącej z opłacania składek. W uzasadnieniu skargi, strona wskazała, że opóźnienie wynikało z nierzetelnego działania biura rachunkowego obsługującego stronę, w związku z czym jej zdaniem nie ponosi ona winy za niezłożenie deklaracji po dniu 30 czerwca 2020 r. Podkreślić przy tym należy, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby strona przed wydaniem niekorzystnych dla niej decyzji była przez ZUS w jakikolwiek sposób informowana o obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r. i że od tego zależy pozytywne rozstrzygnięcie jej wniosku. Sąd zgadza się, że warunkiem przyznania wnioskowanego przez skarżącą zwolnienia, zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy COVID - 19, było złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, bądź deklaracji za wcześniejszy miesiąc. Skoro więc organ działał w przeświadczeniu, że tego warunku uzyskania zwolnienia skarżąca nie spełniła, w odniesieniu okresu obejmującego maj 2020 r., to zgodnie z art. 79 a k.p.a. był zobligowany do poinformowania ją o tym fakcie, w piśmie stanowiącym zawiadomienie o możliwości zaznajomienia się z zebranymi dowodami i materiałami sprawy. Stworzyłoby to bowiem stronie możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów, zgodnie z art. 79 a § 2 k.p.a. W niniejszym przypadku ZUS nie zastosował się do tego nakazu, co należy jednoznacznie zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni zgadza się również ze stanowiskiem zaprezentowanym w analogicznej sprawie przez NSA w wyroku z 7 października 2021 r., sygn. akt I GSK 496/2, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z 11 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 864/20, zgodnie z którym: "...jeżeli okaże się, że na stronie spoczywał obowiązek przesyłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ administracyjny w sprawie o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek powinien pominąć fakt opóźnienia strony w złożeniu dokumentów, w sytuacji kiedy opóźnienie wiązało się z zaniechaniem wykonania przez organ przed dniem 30 czerwca 2020 r. obowiązku informacyjnego przewidzianego w art. 79a § 1 k.p.a. Podstawę prawną takiego ukształtowania zasad procedowania przez organy administracyjne po uchyleniu zaskarżonych decyzji stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracji, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego." Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, by ZUS przed wydaniem decyzji odmownej z 6 sierpnia 2020 r. umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.), ani tym bardziej - na żadnym etapie postępowania administracyjnego - by wyjaśnił stronie przesłanki (takie jak wymóg złożenia deklaracji rozliczeniowych), które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony skarżącej. Organ zaniechał powyższych czynności. Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach badanej sprawy brak. Naruszenie przepisów art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. uniemożliwiło zatem stronie skarżącej uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie przez nią dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie wyłączy jej prawo do uzyskania zwolnienia, i w konsekwencji pozbawiło stronę skarżącą prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych. Dodać należy, że niezależnie od terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy (30 czerwca 2020 r.), równocześnie, według art. 30 zq ust. 1 ustawy COVID - 19, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek nadal był zobowiązany przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 47 ust. 1 u.s.u.s.), chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Oznacza to, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem złożonym przez stronę skarżącą organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 powinien mieć wiedzę, że strona postępowania nie złożyła deklaracji w terminie określonym w art. 47 ust. 1 u.s.u.s. (jeżeli nie była z tego obowiązku zwolniona). Ta okoliczność powinna skłonić organ do wykonania obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r. Sąd dostrzega, że decyzje dotyczące zwolnienia z obowiązku opłacania składek (jako istotny element wsparcia podmiotów dotkniętych skutkami epidemii COVID-19) w zamyśle ustawodawcy mają być podejmowane szybko (art. 31zq ust. 2 ustawy COVID-19). W żadnym stopniu nie uzasadnia to jednak odstąpienia od prawidłowego w myśl przepisów procedury administracyjnej prowadzenie postępowania administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k.p.a., mając na uwadze, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. W przypadku ustalenia, że strona nie była zwolniona z obowiązku składania deklaracji, organ pominie fakt opóźnienia w złożeniu dokumentów jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Nawet bowiem, jeżeli strona skarżąca w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożyła wszystkich wymaganych dokumentów, to ZUS nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia, albowiem w prowadzonym postępowaniu sam dopuścił się szeregu znaczących uchybień, których skutki nie powinny obciążać strony skarżącej. W tej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu, jakim było niezastosowanie w sprawie art. 79a § 1 k.p.a., okazał się upływ terminu 30 czerwca 2020 r., w którym powinno nastąpić przesłanie deklaracji rozliczeniowych. W konsekwencji należy dojść do wniosku, że w oparciu o przedstawione wyżej zasady przyjąć należy upadek skutków spowodowanych zaniechaniem organu administracyjnego w tej sprawie. Innymi słowy oznacza to, że niezastosowanie przez organ administracyjny art. 79a § 1 k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej. W konsekwencji organ, mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19) oraz charakter sprawy, rozważy możliwość przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w oparciu o dokumenty będące już w posiadaniu organu W tym stanie sprawy Sąd, stwierdzając, że naruszenia norm postępowania zawartych w art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.135 p.p.s.a., uwzględnił skargę i orzekł (w pkt I wyroku) o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 6 sierpnia 2020 r. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. orzekł w pkt II wyroku o uchyleniu decyzji organu z dnia 21 stycznia 2021 r. w przedmiocie uchylenia decyzji zaskarżonej, decyzji z dnia 6 sierpnia 2020 r. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. W ocenie Sądu decyzja ta nie spełnia wymogów określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Zatem warunkiem zastosowania trybu z art. 54 § 3 p.p.s.a. jest wydanie nowej decyzji w sprawie, uwzględniającej stanowisko strony. W niniejszej sprawie organ w decyzji z dnia 21 stycznia 2021 r. (w której jako podstawę prawną wskazano art. 54 § 3 p.p.s.a.) uchylił wprawdzie decyzję z dnia 21 września 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 6 sierpnia 2020 r., jednak zamiast uwzględnienia stanowiska strony i wydania w tej sprawie nowej decyzji, przekazał jedynie sprawę do ponownego rozpoznania. Trzeba też wziąć pod uwagę, że pełnomocnik organu w piśmie z dnia 30 kwietnia 2021 r. wskazał, że decyzja z dnia 21 stycznia 2021 r. została wydana na skutek błędu i organ nie wydał nowej decyzji o przyznaniu stronie zwolnienia, a co więcej, organ nie zamierza wydać takiej decyzji. W treści tego pisma pełnomocnik wprost stwierdził, że "organ nie może zwolnić skarżącego z obowiązku opłacania należności, ponieważ byłoby to sprzeczne z przepisami ustawy COVID". W tej sytuacji należało uznać, że decyzja organu z dnia 21 stycznia 2021 r., wydana w granicach sprawy, której dotyczy skarga, narusza przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. Trzeba przy tym wskazać, że w myśl przepisu art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wobec powyższego, Sąd uznał, że zachodzi podstawa do uchylenia także decyzji z dnia 21 stycznia 2021 r. w oparciu o treść powołanego wyżej przepisu art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt III wyroku).