III SA/Wr 462/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 06 marca 2007 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia 29 czerwca 2006r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2006 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. na podstawie art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia D. D. na pismo Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego we W. z dnia 18 kwietnia 2006r. odmawiające wydania wyrysów i wypisów z operatu ewidencji gruntów dla budynku położonego we W. przy ul. P. [...], a także zwolnienia z opłat postępowania - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2006r. D. D. wystąpił do Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. między innymi o wydanie wypisów i wyrysów dotyczących budynku położonego przy ul. P. [...] we W. oraz zwolnienie z opłat postępowania. W odpowiedzi na wniosek, Dyrektor Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W., pismem z dnia 18 kwietnia 2006r. nr [...] odmówił wydania przedmiotowych wyrysów i wypisów podnosząc, że dla Miasta W. nie jest założona ewidencja budynków i lokali oraz informując o odpłatnym udostępnianiu informacji z operatu ewidencyjnego. Na powyższe pismo Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W., zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. złożył D. D. Odpowiadając na zażalenie organ drugiej instancji pismem z dnia 18 maja 2006 r. udzielił skarżącemu szczegółowych wyjaśnień w sprawie. W dniu 25 maja 2006 r. D. D. wezwał Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do usunięcia naruszenia prawa poprzez nadanie pismu z dnia 18 maja 2006 r. nr [...] formy decyzji. W ocenie organu II instancji pismo Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego we W. z dnia 18 kwietnia 2006 r. nr [...], będące odpowiedzią na wniosek o wydanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego nie jest decyzją ani postanowieniem w świetle przepisów rozdziału 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie przysługuje zatem od niego żaden środek zaskarżenia. Wydawanie wypisów i wyrysów jest jedynie czynnością materialno - techniczną i zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. nr 240 poz. 2027), jest odpłatne. Nieodpłatny dostęp do bazy danych ewidencji gruntów i budynków mają gminy oraz Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz jednostki organizacyjne wymienione w przepisach szczególnych. W skardze złożonej na przedmiotowe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący D. D. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia zarzucając między innymi naruszenie art. 15 i art. 104 § 2 k.p.a., art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W obszernym uzasadnieniu skargi oraz w piśmie procesowym z dnia 3 marca 2007 r. skarżący opisał przebieg postępowania w sprawie oraz sformułował zarzuty niekonsekwencji oraz sprzeczności w poczynaniach organu, który z jednej strony twierdzi, że pismo Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego we W. z dnia 18 kwietnia 2006 r. nie jest decyzją ani postanowieniem, a z drugiej wydaje postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, przy czym organ popełnił pomyłkę bowiem w omawianym zakresie skarżący składał odwołania. Zdaniem skarżącego wymienione pismo zawiera dwa rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Powołując się na treść art. 104 § 1 i § 2 ( odnośnie opłat administracyjnych - w zbiegu z art. 267 k.p.a.) skarżący sformułował tezę, że przepisy tego artykułu stanowią podstawę prawną do wydania decyzji odmownych. Na poparcie zarzutu naruszenia art. 170 p.p.s.a. w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłat administracyjnych wymaganych przy wydawaniu wypisów i wyrysów skarżący powołał się na postanowienie NSA Ośrodka Zamiejscowego we W. o przyznaniu prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a/ p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy przyjąć, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W.. z dnia 29 czerwca 2006 r. Nr [...] (sprostowane postanowieniem tego organu z dnia 2 sierpnia 2006 r.) o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia - nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy oraz wniosków, twierdzeń oraz zarzutów skargi - skarżący w pierwszym rzędzie domaga się przede wszystkim uznania, że w zakresie jego żądania z dnia 11 kwietnia 2004 r. o wydanie wypisów i wyrysów dotyczących budynku posadowionego przy ul P. [...] we W. oraz o zwolnienie w całości od opłat administracyjnych postępowania w tej mierze - przy odmownym załatwieniu wniosku - organy powinny wydać decyzje, na podstawie art. 104 k.p.a. skoro zaś tego nie uczyniły, to na gruncie regulacji kodeksu postępowania administracyjnego wydanemu w sprawie pismu Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego we W. z dnia 18 kwietnia 2006 r. należy przypisać walor dwóch decyzji administracyjnych (odmownych - odrębnej w przedmiocie wydania wyrysów i wypisów oraz w przedmiocie zwolnienia z opłat administracyjnych z tego tytułu), a tym samym pismo skarżącego zatytułowane jako "odwołania oraz zażalenie" z dnia 20 kwietnia 2006 r. stanowi odwołanie od tychże decyzji, podlegające załatwieniu w prawem przypisanym trybie. Zachodzi zatem - w ocenie skarżącego - brak podstaw do stwierdzenia o niedopuszczalności wniesionych odwołań. Z poglądem takim nie można się zgodzić. Przede wszystkim wypada zauważyć, iż działania prawne organów administracji publicznej dzieli się w doktrynie i orzecznictwie na akty prawne zmierzające bezpośrednio do wywołania skutku prawnego w sferze praw i obowiązków stron oraz na czynności faktyczne i prawne o różnym charakterze (merytoryczne, procesowe). W sprawach indywidualnych wobec tego administracja publiczna może działać nie tylko poprzez wydawanie aktów administracyjnych w formie decyzji, czy też postanowień, wiele bowiem istotnych pod względem prawnym spraw jest w świetle prawa załatwianych w drodze podejmowanych przez właściwy organ administracji publicznej czynności materialno-technicznych. Przyjmuje się, że akt administracyjny skierowany na zewnątrz może być wydawany jedynie w wypadkach wyraźnie określonych prawem. Inaczej ujmując - w każdym przypadku działania organu należy ustalić, czy organ ten uprawniony jest do zastosowania danej prawnej formy działania. Wiąże się to z art. 7 Konstytucji RP o treści: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", a także z art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego o podobnym brzmieniu, z których to norm wynika, że nie można domniemywać stosowania i władczej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna wyłącznie z samego przepisu art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego lub z okoliczności sprawy, ale podstawę prawną do jej wydania należy wywieść z powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, a nie procesowego, jakim jest art. 104 k.p.a., czego domaga się skarżący. Art. 104 k.p.a. wskazuje tylko procesową formę zakończenia postępowania administracyjnego lub jego rozstrzygnięcia. Tym samym odpowiednie przepisy o charakterze materialnoprawnym określają, w jakiej formie organ daną sprawę administracyjną załatwia - czy w drodze podjęcia decyzji, czy też czynności materialno-technicznej. Jedynie w razie wątpliwości dopuszczalne jest domniemanie do wydania decyzji. Za czynności materialno-techniczne należy rozumieć takie działania z zakresu administracji publicznej, które wywołują określone skutki prawne dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, jeśli przepisy te nie przewidują formy decyzji administracyjnej, przy czym tego rodzaju czynności mogą polegać także na odmowie stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku (por. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek" Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze 2005, str.22 -24). Poczynione uwagi na tle podstaw do wydania decyzji pośrednio odnoszą się także do postanowień jako aktów indywidualnych. Z art. 123 k.p.a. normującego kwestie postanowień wynika bowiem ogólna reguła, że organ administracji publicznej wydaje postanowienia w toku ogólnego postępowania administracyjnego, w innych zaś przypadkach i postępowaniach tylko wówczas, gdy tak stanowi wyraźny przepis kodeksu lub przepis szczególny. Tymczasem na gruncie unormowań zawartych w ustawie z dnia 17 maja 1989 r, Prawo geodezyjne i kartograficzne ( j.t. dz. U. Nr 100 z 2000 r. poz. 1086 ze zmianami) , w szczególności z art. 24 ust. 3 oraz art. 40 ust. 3b, a także z przepisów wykonawczych do tej ustawy tj. § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. z 2004r. Nr 37, poz. 333) ewidentnie wywnioskować należy, że wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego nie dokonuje się w formie decyzyjnej - przepisy szczególne nie dopuszczają działania organów w omawianej materii poprzez wydanie decyzji - lecz wskutek czynności materialno-technicznej. Wobec tego odmowa dokonania wyrysów i wypisów z rzeczonego operatu stanowi również czynność materialno-techniczną organu. Na czynność materialno-techniczną służy stronie prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego na warunkach określonych w art. 52 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie jednakże przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego nie jest sama czynność materialno-techniczna odmowy wydania wypisów i wyrysów, z której możliwości zaskarżenia skarżący nie skorzystał, lecz postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia 29 czerwca 2006 r. Nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia wniesionego od opisanego wyżej pisma Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego we W. z dnia 18 kwietnia 2006 r. Ocena Sądu ograniczona jest wobec tego wyłącznie do kontroli legalności wydanego postanowienia. W tym zaś kontekście trzeba podzielić argumentację organu, iż przedmiotowe pismo z dnia 18 kwietnia 2006 r. - w przedstawionym wyżej świetle - nie ma charakteru decyzji ani postanowienia w sprawie o wydanie wyrysów i wypisów, a tym samym słusznie organ przyjął, że nie służy na nie środek zaskarżenia w postaci odwołania czy zażalenia. Tym samym na podstawie art. 134 k.p.a. należało stwierdzić o jego niedopuszczalności. Z kolei opłaty administracyjne należą do zagadnień wpadkowych, nie stanowiąc odrębnej sprawy ,która załatwiana jest drodze decyzji administracyjnej. Postanowienia w zakresie zwolnienia od opłat administracyjnych nie mogą być zaskarżone samoistnym środkiem zaskarżenia, gdyż k.p.a. tego nie przewiduje (vide J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego.Komentarz.7.wydanie, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 876). Mogą być skarżone w ramach odwołania od decyzji, jeśli ono służy ( art. 142 k.p.a.). Analogicznie zatem kwestia opłat administracyjnych związana z czynnością materialno-techniczną podlega zaskarżeniu w ramach skargi na tę czynność. Z tych powodów na mocy art. 134 k.p.a. i w tym zakresie odrębny środek zaskarżenia w postaci zażalenia tudzież odwołania nie jest dopuszczalny. Jakkolwiek zdaniem Sądu - skarżący swe pismo z dnia 20 kwietnia 2006 r. zatytułowane "odwołania i zażalenie", precyzował w omawianym przedmiocie jako "odwołania", zażaleniem zaś określał tę część, która odnosiła się do odrębnego zagadnienia wydania zaświadczenia (w innej sprawie) - to wobec tego osnowa zaskarżonego postanowienia winna brzmieć o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołań, a nie zażalenia. Nie jest to jednak w ocenie Sądu uchybienie istotne, które miałoby wpływ na wynik sprawy, skoro istnieje zasadnicza podstawa prawna do niewątpliwego orzeczenia o niedopuszczalności środka zaskarżenia, opierająca się na tej samej normie prawnej, tj. art. 134 k.p.a. Niedopuszczalność środka zaskarżenia zachodzi ze względów przedmiotowych wówczas, gdy jest brak przedmiotu zaskarżenia (decyzji, postanowienia) lub gdy przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia danego aktu. Wbrew zatem zarzutom skargi w kontrolowanym orzeczeniu nie można dopatrzyć się sprzeczności. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.