III SA/Wr 466/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Halina Rosłan po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 25 lipca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. – powołując się na art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm., zwanego dalej w skrócie "rozp. RM") w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") – utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia 3 października 2005 r. (Nr [...]) o braku podstaw do stwierdzenia u J. M. choroby zawodowej w postaci ostrego zatrucia środkami ochrony roślin (poz. 1 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozp. RM). Obie wymienione decyzje zostały wydane po uchyleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 marca 2004 r. (3 II SA/Wr 976/2001) decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 22 marca 2001 r. (Nr [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia 3 stycznia 2001 r. (Nr [...]) – orzekających o braku podstaw do stwierdzenia u J. M. choroby zawodowej w postaci zatrucia zawodowego. Sąd – powołując się na ustalenia organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej – stwierdził, że w czasie wykonywania pracy skarżący miał kontakt ze środkiem ochrony roślin o nazwie Dursban 480 EC z grupy związków fosforoorganicznych. Według Sądu, w karcie informacyjnej Specjalistycznego Szpitala im. L. R. we W. podkreślono, że w związku z przewlekłym narażeniem J. M. na kontakt ze środkami ochrony roślin, wskazana jest konsultacja w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy. W dokumencie tym stwierdzono ponadto: "Biorąc pod uwagę kontakt chorego ze środkami ochrony roślin – pracuje jako kierownik Stacji Ochrony Roślin – oraz nieznalezienie innych chorób mogących powodować tak ciężki stan chorego, za przyczynę wstrząsu uważamy zatrucie w/w związkami." Skarżący powołał się na fakt stwierdzenia wypadku przy pracy oraz na orzeczenie o 20% utracie zdrowia wskutek tego wypadku. Okoliczności te potwierdziła strona zainteresowana. W takiej sytuacji Sąd uznał, że pominięcie w postępowaniu wyjaśniającym dowodu z karty informacyjnej Specjalistycznego Szpitala im. L. R., której treść nie pozwala na wykluczenie wystąpienia ostrego zatrucia oraz jego następstw, stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., co musiało doprowadzić do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. skierował J. M. na badania do D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W., który w dniu 20 czerwca 2005 r. wydał orzeczenie lekarskie Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – ostrego zatrucia środkami ochrony roślin. Według tej jednostki medycznej, z charakterystyki pracy badanego wynika, że miał on bezpośredni kontakt ze środkami ochrony roślin przez cały okres zatrudnienia, przy czym stopień ekspozycji był zróżnicowany w zależności od akcji zwalczania szkodników roślin, różne też były rodzaje stosowanych środków chemicznych. Dokumentacja medyczna wskazuje, że nie prowadzono badań okresowych nacelowanych na skutki zdrowotne związane z warunkami pracy zainteresowanego, a jedynie udzielano pracownikowi porad internistycznych w związku z nadciśnieniem tętniczym i chorobą niedokrwienną serca. W orzeczeniu medycznym opisano także przebieg wypadku, jakiemu uległ skarżący w dniu 11 kwietnia 2000 r., oraz proces leczenia. Na podstawie przeprowadzonych badań i zgromadzonej dokumentacji medycznej stwierdzono, że nie ma przesłanek do rozpoznania u J. M. ostrego zatrucia związkami fosforoorganicznymi, do których należy Dursban 480 EC. Według jednostki medycznej, cechą charakterystyczną tego związku jest szybkie występowanie objawów po kontakcie z trucizną – od kilkudziesięciu minut do kilku godzin od chwili zatrucia. Podkreślono przy tym, że pacjent miał krótkotrwały kontakt ze szkodliwym środkiem w dniu 11 kwietnia 2000 r., krótki kontakt przy oględzinach pustego sprzętu do oprysku w dniu 18 kwietnia 2000 r., kiedy poczuł zapach Dursbanu, oraz krótki kontakt podczas mieszania prób po tym okresie. W ocenie jednostki medycznej, w krótkim czasie przed zachorowaniem w dniu 30 kwietnia 2000 r. pacjent nie miał kontaktu ze środkami ochrony roślin, co praktycznie wyklucza przyjęcie za przyczynę choroby zatrucie związkiem fosforoorganicznym. Stwierdzono również, że po oględzinach w dniu 18 kwietnia 2000 r. pustego sprzętu do opryskiwania, który wydzielał zapach Dursbanu, u badanego nie wystąpiły objawy charakterystyczne dla zatrucia związkami fosforoorganicznymi. Badania toksykologiczne przeprowadzone w DWOMP w dniu 13 czerwca 2000 r., czyli 45 dni po wystąpieniu pierwszych objawów choroby, i 64 dni od pierwszego kontaktu z Dursbanem, nie wykazały żadnego obniżenia aktywności esterazy choinowej, co również wyklucza rozpoznanie zatrucia związkami fosforoorganicznymi. Także na podstawie analizy stanu klinicznego pacjenta po przyjęciu do szpitala w O. (1 maja 2000 r.) oraz stanu zdrowia w czasie hospitalizacji, nie można stwierdzić, by zanotowano tam wystąpienie zespołu objawów charakterystycznych dla zatrucia związkiem fosforoorganicznym. Opisane w historii choroby objawy dają obraz kliniczny, charakterystyczny dla wstrząsu, czyli stanu, w którym dochodzi do krytycznego zmniejszenia mikrokrążenia w tkankach i następczej hipoksji oraz zaburzeń metabolicznych. Nie zanotowano natomiast objawów charakterystycznych dla nagromadzenia acetylocholiny w układzie nerwowym. Brak tych objawów, jako towarzyszących objawom ogólnym wstrząsu, wyklucza postawienie rozpoznania ostrego zatrucia związkami fosforoorganicznymi. W podsumowaniu orzeczenia medycznego podkreślono, że do rozpoznania choroby zawodowej niezbędne jest wykazanie bezsporne lub z dużym prawdopodobieństwem, że choroba rozpoznana u badanego, a ujęta w wykazie chorób zawodowych, została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. W przypadku J. M. nie można wykazać, by krótkotrwały kontakt ze środkami ochrony roślin (Dursban 480 EC) był przyczyną choroby, którą leczono szpitalnie w dniach 1-15 maja 2000 r., najpierw w Szpitalu w O., a później w Szpitalu im. L. R. we W. Na podstawie przedstawionego orzeczenia i oceny narażenia zawodowego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. wydał w dniu 3 października 2005 r. decyzję (Nr [...]) o braku podstaw do stwierdzenia u J. M. choroby zawodowej – ostrego zatrucia środkami ochrony roślin. W odwołaniu od tej decyzji J. M. podniósł, że jego choroba ma bezpośredni związek z wykonywaną pracą. Mając do dyspozycji dokumentację zgromadzoną w sprawie, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny poinformował stronę o możliwości badania w Instytucie Medycyny Pracy (pisma z 21 listopada 2005 r., z 6 stycznia 2006 r., z 23 lutego 2006 r. i z 10 maja 2006 r.) i wskazał na skutki prawne rezygnacji z tychże badań. Mimo doręczenia wspomnianych pism J. M., ten pozostawił je bez odpowiedzi. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie znalazł dostatecznych podstaw do weryfikacji pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, podkreślając, że zarówno orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W., jak i Instytutu Medycyny Pracy w Ł. – wydane po analizie w 2000 r. objawów klinicznych i metod leczenia pacjenta – a także aktualne wyniki badań są zgodne co do tego, że dane wynikające z badań nie dają podstaw do rozpoznania zawodowego zatrucia środkami ochrony roślin, a w szczególności preparatem fosforoorganicznym Dursban 480 EC. Organ drugiej instancji podkreślił, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. w orzeczeniu z dnia 20 czerwca 2005 r. odniósł się do karty informacyjnej Specjalistycznego Szpitala im. L. R. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W pierwszej części uzasadnienia skargi jej autor zarzucił organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej przewlekłość postępowania, następnie zaś wskazał na brak pełnego i wszechstronnego rozpatrzenia przez te organy sprawy choroby zawodowej, co – według skarżącego – stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. a także przepisów zawartych w rozp. RM. Zdaniem skarżącego, w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono dokładnie i nie uwzględniono okoliczności wypadku przy pracy oraz sporządzonych w związku z tym zdarzeniem dokumentów. Skarżący uważa, że organy nie wyjaśniły, co było przyczyną niekwestionowanego zwolnienia lekarskiego udzielonego skarżącemu na 180 dni, w szczególności zaś nie wskazały na inne źródło choroby niż zatrucie środkami ochrony roślin, a także dlaczego w dniu 27 listopada 2000 r. komisja lekarska ZUS ustaliła 20% trwały uszczerbek na zdrowiu zawiązany z wypadkiem przy pracy. Skarżący wskazał również na opinie biegłych sądowych dra nauk med. Z. M. i mgr J. K., którzy po przebadaniu poszkodowanego w dniu 14 czerwca 2005 r. stwierdzili, że – jak to formułuje skarżący – J. M. "jest od stycznia 2005 r. całkowicie, trwale niezdolny do pracy w związku z wypadkiem przy pracy w dniu 11 kwietnia 2000 r. W dalszej części biegli uzasadniają to stwierdzenie." Skarżący wskazał również na opinię biegłego sądowego dra Z. K., w której – po przebadaniu J. M. w dniu 6 grudnia 2005 r. – stwierdza się (według słów skarżącego), że "z przyczyn psychiatrycznych powód jest obecnie całkowicie niezdolny do pracy w związku przyczynowym z wypadkiem przy pracy w dniu 11 kwietnia 2000 r. Niezdolność ma charakter okresowy na 3 lata od daty zauważenia objawów otępiennych przez biegłego neurologa, internistę i ortopedę z dniu 6 stycznia 2005 r. W dalszej części tego stwierdzenia jest pełne uzasadnienie". W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego [lit. b)], a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy [lit. c)]. Sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja nie może pozostać w zbiorze zgodnych z prawem rozstrzygnięć, gdyż jej wydanie nie zostało poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego w sprawie, co uchybia regule proceduralnej sformułowanej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Poczynione przez Sąd spostrzeżenie odnosi się do niedostatecznego wyjaśnienia skutków wypadku, jakiemu uległ skarżący w czasie wykonywania obowiązków pracowniczych w dniu 11 kwietnia 2000 r. (co było przedmiotem odrębnego postępowania) i ewentualnego związku tego zdarzenia z chorobą zawodową, której dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że w skardze do sądu administracyjnego J. M. wskazał na dokumentację medyczną, która może pozostawać w związku z chorobą objętą postępowaniem prowadzonym przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Chodzi tu w szczególności o – jak twierdzi skarżący – opinie biegłych sądowych. J. M. powołuje się w skardze na ustalenia biegłych sądowych dra nauk med. Z. M. i mgr J. K., którzy po przebadaniu poszkodowanego w dniu 14 czerwca 2005 r. stwierdzili, że – jak to formułuje skarżący – J. M. "jest od stycznia 2005 r. całkowicie, trwale niezdolny do pracy w związku z wypadkiem przy pracy w dniu 11 kwietnia 2000 r. W dalszej części biegli uzasadniają to stwierdzenie." Skarżący wskazał również na opinię biegłego sądowego dra Z. K., w której – po przebadaniu J. M. w dniu 6 grudnia 2005 r. – stwierdza się (według słów skarżącego), że "z przyczyn psychiatrycznych powód jest obecnie całkowicie niezdolny do pracy w związku przyczynowym z wypadkiem przy pracy w dniu 11 kwietnia 2000 r. Niezdolność ma charakter okresowy na 3 lata od daty zauważenia objawów otępiennych przez biegłego neurologa, internistę i ortopedę z dniu 6 stycznia 2005 r. W dalszej części tego stwierdzenia jest pełne uzasadnienie". Daty wspomnianych w skardze badań J. M. oraz sporządzonych opinii medycznych wskazują, że powołany przez skarżącego materiał dowodowy istniał przed zakończeniem postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej (3 października 2005 r.) istniała więc możliwość uwzględnienia w postępowaniu wyjaśniającym badań przeprowadzonych – jak twierdzi skarżący – w dniu 14 czerwca 2005 r., co miałoby znaleźć odzwierciedlenie w opinii biegłych sądowych dra nauk med. Z. M. i mgr J. K. Z kolei wyniki badań, które – jak wywodzi skarżący – przeprowadzono w dniu 6 grudnia 2005 r. (opinia biegłego sądowego dra Z. K.), mogły być przedmiotem oceny organu odwoławczego, gdyż wydał on decyzję 25 lipca 2006 r. Tymczasem z uzasadnień decyzji obu instancji nie wynika, by wspomniana dokumentacja była przedmiotem rozpatrzenia i oceny organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu dotyczącym choroby zawodowej w postaci ostrego zatrucia środkami ochrony roślin. Również w odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących wspomnianych badań i opinii biegłych sądowych. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej powinny w materiale dowodowym uwzględnić i ocenić wskazaną wcześniej dokumentację medyczną, która – jak twierdzi skarżący – ma związek z wypadkiem zaistniałym w czasie wykonywania przez skarżącego obowiązków pracowniczych. Należy wreszcie zauważyć, że nie można uznać za dostateczne odniesienie się przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zawartej w karcie informacyjnej Specjalistycznego Szpitala im. L. R. we W. następującej konkluzji: "Biorąc pod uwagę kontakt chorego ze środkami ochrony roślin – pracuje jako kierownik Stacji Ochrony Roślin – oraz nieznalezienie innych chorób mogących powodować tak ciężki stan chorego za przyczynę wstrząsu uważamy zatrucie w/w związkami." Przywołana opinia wskazuje na istnienie związku przyczynowego między warunkami (środowiskiem) pracy skarżącego (kontakt ze środkami roślin) a ciężką chorobą skarżącego. Jeżeli bowiem istniało narażenie pracownika na trujące dla organizmu człowieka działanie środków ochrony roślin, a w badaniach szpitalnych nie dało się ustalić innych przyczyn doznanego przez pracownika wstrząsu, to konkluzja sformułowana w epikryzie znajduje uzasadnienie. W takiej sytuacji organy prowadzące postępowanie administracyjne – ustosunkowując się do takiego stanowiska – powinny wykazać, jakaż to inna przyczyna, jeśli nie zatrucie środkami ochrony roślin, spowodowała chorobę u skarżącego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika tymczasem, by dostrzeżony w badaniu szpitalnym związek przyczynowy został w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym skutecznie podważony. Skoro wszczęte skargą J. M. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej reguł proceduralnych poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (co pozostaje w dysharmonii z dyrektywą proceduralną ujętą w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), przeto – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. – należało zakwestionowaną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego (punkt I sentencji). Podstawę orzeczenia zawartego w punkcie II wyroku stanowi art. 152 u.p.p.s.a.