III SA/Wr 472/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi J K na decyzję D I C we W z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, oddala skargę. W dniu [...] r. funkcjonariusze I C we W przeprowadzili – w miejscowości P, na drodze krajowej Nr [...] – kontrolę dokumentów zespołu pojazdów samochodowych, składającego się z ciągnika samochodowego marki [...] (Nr rej. [...]) i naczepy (Nr rej. [...]). Kierujący pojazdami H W nie posiadał wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. W toku wszczętego postępowania wyjaśniającego ustalone zostały następujące, bezsporne okoliczności faktyczne sprawy. Właścicielem ciągnika okazał się J K (zatrzymany do kontroli kierowca był jego pracownikiem), który prowadzi działalność gospodarczą pod firmą [...] "[...]" z siedzibą w P G. Przedsiębiorca ten posiada licencję Nr [...], na wykonywanie krajowego transportu rzeczy, udzieloną w dniu [...] r., przez S D, z terminem ważności do dnia [...] r. Z wypisów z licencji wynika, że zgłoszono do niej dwa pojazdy o numerach rejestracyjnych: [...] oraz [...]. Nie został natomiast zgłoszony ciągnik, który był kontrolowany w dniu [...] r. Z wyjaśnień samej strony – nie kwestionowanych przez organy celne – wynika, że w dniu [...] r. zbyła ona pojazd o Nr rej. [...], natomiast w dniu [...] r. zainteresowany nabył pojazd podlegający kontroli z dnia [...] r. Zmian wynikających z obu transakcji nie zgłoszono. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, N U C w W wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], w której nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie [...] zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Po rozpatrzeniu odwołania strony, D I C we W utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]). W uzasadnieniu takiego orzeczenia organ drugiej instancji zwrócił przede wszystkim uwagę na dwie kwestie. Wskazano mianowicie przepis art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, statuujący powinność przewoźnika zgłaszania wszelkich zmian danych ujętych w licencji (którego to obowiązku strona nie dopełniła). Podkreślono ponadto, że kara została wymierzona nie za brak licencji, lecz z tytułu wykonywania transportu drogowego pojazdem do tej licencji niezgłoszonym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J K zażądał uchylenia decyzji organu odwoławczego i zasądzenia kosztów, zarzucając naruszenie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 7 kpa i z przepisami: art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 2 pkt 4, art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 93, ust. 1, ust. 1a i ust. 3-5 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu skargi podkreślono przede wszystkim, że strona uzyskała licencję, do której zostały wszak zgłoszone dwa pojazdy. Zatem wymiana taboru, do jakiej doszło w [...] i w [...] r., nie pozbawiła ważności wspomnianej licencji. W ocenie skarżącego, zdezaktualizowanie danych w licencji, nie mogło stanowić podstawy – w świetle dotychczasowej linii orzeczniczej – do nałożenia kary pieniężnej, a jedynie do ewentualnego wszczęcia postępowania w przedmiocie naruszenia warunków samej licencji. Organy nie wyjaśniły ponadto, jakie informacje zostały przekazane skarżącemu w S P w D odnośnie do obowiązku zaktualizowania danych figurujących w uzyskanej licencji. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik strony skarżącej – podtrzymując żądania i argumentację skargi – wniósł dodatkowo o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym, czy art. 92 i wydany na jego podstawie załącznik do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym są zgodne z art. 10a Dyrektywy Rady 96/26/WE z dnia 29 kwietnia 1996 r., w brzmieniu uwzględniającym zmianę wprowadzoną przez Dyrektywę Rady 98/76/WE z dnia 1 października 1998 r. oraz z zasadą proporcjonalności (ogólną zasadą prawa wspólnotowego). Sąd nie uwzględnił tego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy celne. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu w rozpoznawanej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o dopuszczalność zastosowania wobec skarżącego sankcji ekonomicznej, w postaci wymierzenia mu kary pieniężnej w kwocie [...] zł, przewidzianej – w pkt. 1.2. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), przywoływanej dalej jako "u.t.d." lub "ustawa transportowa" – za "Wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji". Nie budzi wątpliwości składu orzekającego, iż odpowiedź na tak sformułowane pytanie może być jedynie twierdząca. Przemawiają za tym co najmniej dwa ważkie argumenty. Po pierwsze ten, iż cytowane naruszenie obowiązków zostało wymieniono osobno, obok (celowe podkreślenie Sądu) naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego "bez wymaganej licencji" (pkt. 1.1. i pkt 1.3. załącznika do u.t.d.). Dowodzi to niedwuznacznie zamiaru legislatora poddania penalizacji obu naruszeń, prawdopodobnie w celu uniknięcia możliwości stworzenia nieuzasadnionego – z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich podmiotów, do których adresowane są obowiązki przewidziane w ustawie transportowej – swoistego "marginesu", w ramach którego można byłoby pomieścić wszystkie fakty, nie pozwalające na skuteczne sformułowanie zarzutu wykonywania transportu drogowego bez licencji, mimo ewidentnego naruszenia obowiązku aktualizowania danych objętych udzieloną licencją, wynikającego z art. 14 ust. 1 tej samej ustawy. Drugi argument wynika z wyjątkowo jednoznacznego sformułowania naruszenia, o którym mowa w pkt. 1.2. załącznika do u.t.d. Trudno rozumieć normatywny zwrot "pojazd niezgłoszony do licencji" inaczej, niż jako odnoszący się do sytuacji, w której konkretne dane dotyczące tego pojazdu nie zostały objęte ani pierwotnym wnioskiem podmiotu zainteresowanego uzyskaniem licencji, ani też zgłoszeniem korygującym te dane, wymaganym w art. 14 ust. 1 u.t.d. Taka zaś sytuacje miała niewątpliwie miejsce w niniejszym przypadku, czego nie kwestionuje zresztą sam skarżący. W świetle przytoczonej argumentacji i konkluzji z niej płynącej nieuzasadnione jest bezkrytyczne powoływanie się przez stronę skarżącą na dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne, dotyczące wyłącznie wyjaśnienia znaczenia zwrotu "wykonywanie transportu drogowego bez licencji". Trafnie zaakcentowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w sprawie chodzi nie o to zdarzenie prawne uzasadniające ewentualną penalizację, ale o inny fakt, osobno "karany", z woli prawodawcy. Orzecznictwo przywoływane w skardze nie jest zresztą wcale tak jednolite, jak zdaje się mniemać strona (por. nieco inne stanowisko wyrażone np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2008 r., III SA/Kr 356/07). Przyjęcie poglądu dopuszczającego identyfikowanie obu wskazanych zdarzeń czyniłaby bowiem bezprzedmiotowym osobne ich wymienienie w załączniku do ustawy transportowej. Ponadto, zgodnie z powszechnie przyjmowanymi regułami hierarchizowania metod wykładni, jednoznaczny wynik wykładni językowej nie powinien być podważany przy pomocy innych metod interpretowania przepisu jasnego w swoim sformułowaniu. Niezasadny jest także zarzut skargi niewyjaśnienia przez organy kwestii informacji uzyskanych w S D, z których miało jakoby wynikać – według zainteresowanego – iż zbędny jest obowiązek zawiadomienia o zmianie danych tyczących aktualnego stanu taboru, przy pomocy którego wykonuje on transport drogowy. Zagadnienie to dostrzegł wszak organ odwoławczy, dając temu wyraz w uzasadnieniu obecnie kwestionowanej decyzji (s. 5-6). W tym kontekście słusznie zwrócono uwagę na niespójność oświadczeń samej strony, która – wyjaśniając przyczyny niewykonania obowiązku z art. 14 ust. 1 u.t.d. – usprawiedliwiała się pierwotnie "niedopatrzeniem" (pismo z dnia [...] r. (k. 21 akt administracyjnych), a dopiero w odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia powołała się na rzekome informacje w S. Oceny dokonanej w tym zakresie przez organ celny nie sposób zatem zarzucić przekroczenia granic swobody zakreślonej w art. 80 k.p.a. Dodatkowego podkreślenia wymaga to, iż zmiana kierunku wyjaśnień co do przyczyn zaniedbania obowiązku z art. 14 ust. 1 u.t.d. nie została poparta żadnym dowodem (jest gołosłowna). Godzi się także zwrócić uwagę na ukształtowaną linię orzeczniczą formułującą swoiste domniemanie znajomości przepisów przez każdy podmiot, który na podstawie tych przepisów prowadzi swoją działalność jako profesjonalista. W związku z dodatkowym wnioskiem zgłoszonym przez pełnomocnika strony skarżącej należy przede wszystkim przywołać brzmienie art. 10a Dyrektywy Rady 96/26/WE z dnia 29 kwietnia 1996 r. w sprawie dostępu do zawodu przewoźnika drogowego transportu rzeczy i przewoźnika drogowego transportu osób oraz wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji, mająca na celu ułatwienie tym przewoźnikom korzystania z prawa swobody przedsiębiorczości w dziedzinie transportu krajowego i międzynarodowego (Dz. U. UE. L. 96.124.1 z dnia 23 maja 1996 r. ze zm.), zgodnie z którym to przepisem: "Państwa Członkowskie ustanowią systemy kar za naruszenia przepisów prawa krajowego przyjęte zgodnie z niniejszą dyrektywą i przyjmą wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia stosowania tych kar. Ustanowione w ten sposób kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające." Na kanwie takiego zapisu wypada przede wszystkim zauważyć, że ustanowienie stosownego systemu kar leży co prawda w gestii praw krajowych Państw Członkowskich, które jednak zobowiązane zostały do respektowania zasad wymienionych w ostatnim fragmencie analizowanego artykułu. Jednakże zasada proporcjonalności została tam wymieniona wcale nie samodzielnie, lecz w kontekście dwóch innych zasad. Zasada ta nie ma więc w tym akurat przypadku waloru wyłącznego kryterium, dla oceny prawidłowości systemu kar przyjętego w prawie krajowym. Oceniając załącznik do ustawy transportowej z tego punktu widzenia, skład orzekający uznał, że wszystkie trzy zasady znajdują w nim pełne odzwierciedlenie. W szczególności, wielość naruszeń, które – z woli krajowego legislatora – zostało objętych penalizacją, dowodzi respektowania zasady odstraszania. Proporcjonalność wynika zarówno ze zróżnicowania "taryfikatora" kar, ale także z właściwego przyporządkowania wysokości kar do charakteru uchybienia (naruszeniom mniejszej wagi przyporządkowano kary niższe, i odwrotnie). Realizacja zasady skuteczności zależy oczywiście od wielu okoliczności. W niniejszej sprawie godzi się podkreślić zwłaszcza to, na co zwrócono już uwagę, w innym jednak kontekście. Szczegółowość opisu poszczególnych naruszeń, zwłaszcza zaś osobne potraktowanie wykonywania transportu drogowego "bez licencji", równolegle do wykonywania takiego transportu "pojazdem niezgłoszonym do licencji", pozwala – właśnie z punktu widzenia nieuchronności kary (a więc skuteczności jej oddziaływania) – uniknąć niebezpieczeństwa wyłączenia odpowiedzialności w sytuacji bardzo podobnych naruszeń, których sformułowanie może – jak tego dowodzi właśnie ta sprawa – prowadzić jednak do formułowania twierdzeń uzasadniających wniosek o rzekomej potrzebie odstąpienia przez organy od ukarania sprawcy danego naruszenia. Gdyby w rozpoznawanym przypadku prawodawca krajowy ograniczył się wyłącznie do penalizacji wykonywania transportu drogowego "bez licencji", skarżący miałby wielkie szanse na uniknięcie zastosowanej wobec niego dolegliwości finansowej, biorąc pod uwagę dotychczasowy nurt judykatury co do interpretacji tak sformułowanego naruszenia. Tymczasem wprowadzenie dodatkowego uchybienia, polegającego na wykonywania transportu drogowego "pojazdem niezgłoszonym do licencji" pozwala skutecznie (w ocenie Sądu) zastosować kare przewidzianą i dla tego typu sytuacji. W konkluzji, zdaniem składu orzekającego, w rozpoznawanym przypadku nie można się dopatrzyć naruszenia przez organy celne prawa, w stopniu uzasadniającym – w świetle przepisów wskazanych na początku niniejszego wywodu – wyeliminowanie z obrotu prawnego weryfikowanych decyzji. Dlatego też, uwzględniając dyspozycję art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić,