III SA/Wr 475/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi K S na decyzję W D z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zameldowania M S na pobyt stały I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. P W decyzją z dnia [...] r., nr[...] , po rozpatrzeniu sprawy zameldowania M S na pobyt stały w lokalu w [...] we W , zezwolił na dokonanie tego zameldowania mimo braku potwierdzenia jej pobytu przez właściwy podmiot na formularzu zgłoszenia. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek M S , która w dniu [...] r. zażądała zameldowania w trybie decyzji administracyjnej na pobyt stały w lokalu w [...] we W . Podała, że od prawie [...] lat zamieszkuje pod tym adresem z zamiarem stałego pobytu i koncentruje tam swoje rodzinne interesy życiowe. W ciągu tych lat mąż nie zdążył jej zameldować, bo zawsze wypadało coś innego, a nikt nie mógł przewidzieć, że mąż tak nagle umrze. Oświadczyła, że nie ma zamiaru opuszczenia miejsca pobytu. Stwierdziła, że właścicielami tej nieruchomości byli jej zmarły w dniu [...] r. mąż S S oraz jego także nieżyjąca już [...] T S . Do dnia [...] r. nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Osobami prawnie powołanymi do spadku są [...] S S z pierwszego małżeństwa. M S podała, że w [...] zamieszkiwała wyłącznie z mężem. Po jego śmierci koncentruje tam swe interesy życiowe. Uiszcza wszelkie zobowiązania finansowe dotyczące utrzymania tej nieruchomości. Jest natomiast zameldowana na pobyt stały we W w domu przy ul.[...] , w którym obecnie syn wnioskodawczyni, posiadający tytuł prawny do tego domu, prowadzi rodzinny [...]. Przesłuchane w charakterze świadków - sąsiadka oraz krewna wnioskodawczyni potwierdziły te zeznania. Przesłuchana w charakterze świadka córka zmarłego S S potwierdziła, że M S mieszka pod tym adresem od kilkunastu lat i koncentruje tam swe interesy życiowe. Omawianą nieruchomość ojciec przekazał testamentem jej bratu K S . Do dnia złożenia zeznań nie zostało przeprowadzone w sądzie postępowanie spadkowe. K S sprzeciwił się żądaniu zameldowania M ST na pobyt stały. Według organu I instancji, K S przyznał jednak, że mieszka ona pod wskazanym adresem od kilkunastu lat i koncentruje tam swe interesy życiowe. K S dodał, że na mocy orzeczenia S R W - F zostało stwierdzone w całości nabycie przez niego spadku na podstawie testamentu po jego zmarłym ojcu. Na dzień składania zeznań K S jest właścicielem omawianego domu. Podał, że dom przy ul. [...] stanowił własność wnioskodawczyni. Podarowała go jednak swoim dzieciom. Aktualnie jest tam zameldowana na pobyt stały i według oceny K S ma tam również możliwość zamieszkiwania, tym bardziej, że często przebywa w miejscu swojego stałego pobytu. Organ I instancji rozpatrując wniosek zważył, że zameldowanie określonej osoby na pobyt stały lub czasowy jest rejestracją stanu faktycznego. Osoba taka musi zamieszkiwać w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu (art. 6 ust. 1 ustawy). Zameldowanie to czynność materialno-techniczna potwierdzająca wyłącznie fakt przebywania w lokalu. Nie reguluje i nie ustanawia prawa do lokalu. Wnioskodawczyni, według organu I instancji, bezspornie spełnia konieczny i podstawowy warunek zameldowania na pobyt stały w lokalu w [...] we W . Zamieszkuje tam bowiem z zamiarem stałego pobytu. Zatem organ I instancji orzekł w sprawie uwzględniając słuszny interes strony i interes społeczny, według którego meldunkowe stany ewidencyjne powinny być zgodne ze stanami faktycznymi. K S odwołał się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. M S nie przysługuje prawo zameldowania w lokalu w[...] , gdyż jej centrum życiowe jest przy ul.[...] . Posiada tam odzież, meble, przedmioty osobistego użytku. Jest tam zameldowana, tam mieszka i tam przebywa u swoich dzieci. Zaskarżona decyzja narusza dyspozycje art. 3 - 13 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Pomija fakty istotne dla wyników postępowania, w szczególności zeznania K S . Według odwołującego się, do istotnych ustaleń w tym postępowaniu należało zbadanie, gdzie jest miejsce stałego pobytu M S oraz gdzie posiada ona swoje rzeczy osobiste, meble i w jakim miejscu koncentruje się jej życie osobiste. W tej sprawie organ I instancji nie poczynił żadnych istotnych ustaleń. Oparł się jedynie na gołosłownych twierdzeniach M S , dążącej do bezprawnego zameldowania na pobyt stały. Odwołujący się podkreślił, że M S pozbyła się prawa własności domu przy ul. [...] Organ I instancji pominął to, że M S złożyła wniosek o zameldowanie dopiero po śmierci S S . Wcześniej działań takich nie podjęła. Świadczy to o działaniu podstępem z jej strony. Mimo, że M S zeznała, że mieszka przy ul.[...] , to organ I instancji stwierdził, że zamieszkuje na pobyt stały w [...] . Jest to niedorzeczność i poważny błąd prawny decyzji. W domu w [...] M S przebywała sporadycznie i niegdyś też mieszkała. Nie posiada w tym lokalu żadnych osobistych przedmiotów. Organ I instancji pominął zupełnym milczeniem zeznania odwołującego się i wnioskowanych przez niego świadków. Świadczy to o tendencyjności decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, organ II instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję I instancji. Organ stwierdził, że podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.). Zgodnie z art. 47 ust. 1 tej ustawy, organ gminy obowiązany jest na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania lub wymeldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby. Ustawa ustala przesłanki czynności materialno - technicznej w postaci zameldowania. Według art. 6 ust. 1 ustawy, pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy (art. 47 ust. 2 ustawy). W dniu [...] r. M S wniosła o zameldowanie na pobyt stały w lokalu w [...] [...] W uzasadnieniu podania podniosła, że w tym lokalu zamieszkuje od [...] lat i tam znajduje się jej centrum życiowe. Dom był własnością jej męża, zmarłego w [...] [...] r. Posiada tam wszystkie swoje rzeczy. Ma klucze do lokalu i ma do niego swobodny dostęp. Jest zameldowana na pobyt stały przy ul.[...] , ale tam jej syn prowadzi [...] . Przesłuchani świadkowie potwierdzili, że M S zamieszkuje w [...] od [...] r. W lokalu tym mieszka sama. Ma tam swoje rzeczy i przebywa tam stale. W dniu [...] r. K S złożył zeznania do protokołu podając, że M S zamieszkuje od kilkunastu lat w lokalu w[...] . Zmarły w maju[...] r. ojciec przekazał mu testamentem tę nieruchomość, lecz wcześniej nie przejawiał zamiaru zameldowania tam swojej drugiej żony. K S także nie zgadza się na zameldowanie jej w lokalu w[...] . Twierdzi, że M S posiada stałe miejsce zameldowania przy ulicy [...] we W . W [...] przebywa natomiast przypadkowo i incydentalnie. Organ II instancji podkreślił, że w obowiązującym stanie prawnym zameldowanie na pobyt stały lub czasowy uzależnione jest tylko od spełnienia przesłanki zamieszkania w lokalu z zamiarem stałego lub czasowego pobytu. Według art. 29 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, osoba posiadająca tytuł prawny do lokalu (właściciel) zobowiązana jest do potwierdzenia na zgłoszeniu meldunkowym faktu, że ubiegający się o zameldowanie rzeczywiście w lokalu przebywa. Potwierdzenie to nie jest jednak zgodą na zameldowanie. W przypadku braku potwierdzenia o zameldowaniu bądź jego odmowy decyduje organ ewidencji ludności, który w postępowaniu administracyjnym ustala, czy zaistniała przesłanka warunkująca zameldowanie na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Organ przyjął, że postępowanie dowodowe oparte na oświadczeniach wnioskodawczyni oraz na zeznaniach świadków bezspornie wykazało, że M S zamieszkuje w spornym lokalu. Posiada do niego swobodny dostęp i koncentruje w nim swój pobyt stały. Odwołujący się nie kwestionuje tego faktu. W oświadczeniu z dnia[...] r. odwołujący się podał, że wnioskodawczyni zamieszkuje w lokalu w [...] od kilkunastu lat. Przebywa i koncentruje swoje interesy życiowe w tym domu. Pomieszkuje również przy ulicy [...] Skoro M S spełniła przesłankę zameldowania w lokalu w [...] A, to obowiązkiem organu ewidencji ludności było zarejestrowanie tego faktu w formie meldunkowej rejestracji miejsca pobytu M S . Sprzeciw K S nie mógł skutkować wydaniem orzeczenia o odmowie zameldowania tam M S . Zameldowanie nie jest bowiem zależne od zgody właściciela lokalu. Osoba posiadająca tytuł prawny do lokalu (właściciel) obowiązana jest jedynie do potwierdzenia na zgłoszeniu meldunkowym faktu, iż ubiegający się o zameldowanie rzeczywiście przebywa w lokalu. W braku takiego potwierdzenia, o zameldowaniu bądź jego odmowie decyduje wyłącznie organ ewidencji ludności, który w postępowaniu administracyjnym ustala, czy zaistniała przesłanka zameldowania. Bez znaczenia dla sprawy jest podnoszona przez K S kwestia, że M Sjest zameldowana przy ulicy [...] Ewidencja ludności jest instytucją służącą odzwierciedleniu stanu faktycznego. Dostarcza organom wiedzy o rzeczywistym miejscu pobytu obywatela i nie wiąże się ze sferą praw do lokalu bądź zajmowanego pomieszczenia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 24.02.2006r. sygn. akt II OSK 561/05). W konkluzji organ uznał, że skoro M S od prawie dwudziestu lat mieszka w przedmiotowym lokalu z zamiarem stałego pobytu, decyzja organu I instancji orzekająca o zameldowaniu jej na pobyt stały nie narusza przepisów obowiązującego prawa. W skardze na decyzję organu II instancji K S wniósł o jej uchylenie oraz o ustalenie, że M S nie przysługuje prawo do ubiegania się o zameldowanie na pobyt stały w lokalu w[...] . Skarżący zarzucił decyzji obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 29 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 o ewidencji ludności i dowodach osobistych, polegającą na uznaniu, że M S przysługuje ustawowe prawo zameldowania na pobyt stały, mimo że w lokalu tym nie zamieszkiwała. Nie przysługuje jej prawo do tego lokalu, a jedynym jej centrum życiowym i ośrodkiem życia był dom położony przy ulicy [...] , którego jest właścicielką. Skarżący zarzucił też obrazę przepisów postępowania, to znaczy art. 5 do 25 k.p.a., polegającą na uznaniu, że zeznania K S z dnia [...] r. dostarczają dowodu na okoliczność zamieszkiwania M S w spornym lokalu. Skarżący wskazywał tam jedynie na fakt, że M S przypadkowo i wyjątkowo przebywała w spornym lokalu zwłaszcza, że miała inny swój ośrodek życiowy przy ulicy [...][...] . Niezgodne ze stanem faktycznym było przyjęcie, że zeznania M S co do zamieszkiwania w spornym lokalu są wiarygodne, mimo że pozostają w sprzeczności z zeznaniami innych osób, zwłaszcza że właściciel domu nigdy za swojego życia nie wyrażał zgody na zameldowanie M S , gdyż stale zamieszkiwała w swoim domu przy ulicy [...] we W . Pominięto też dowód z oświadczeń osób, które podnajmowały mieszkanie w [...] . Wynika z nich, że M S bezprawnie nakłoniła ich do płacenia świadczenia za podnajem lokalu do rąk własnych za okres od [...] r. do[...] . Pogląd wyrażony w decyzji z dnia [...] r. nie ma potwierdzenia w materiale dowodowym, a orzeczenie organu utrwala stan fikcji prawnej. Stąd, zdaniem skarżącego, należy uznać, że orzeczenie organu meldunkowego jest bezpodstawne. M S nie zamieszkiwała bowiem nigdy w przedmiotowym lokalu, nie zamieszkuje w nim i nie ma zamiaru zamieszkiwać w nim w przyszłości. W konkluzji skarżący stwierdził, że skoro w postępowaniu administracyjnym pominięto istotne dowody dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawnie uznano zeznania M S za wiarygodne, wobec ich oczywistej sprzeczności z innymi faktami i dowodami, zasadny jest wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Powołał się na ustalony stan faktyczny sprawy oraz na argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej także dalej p.p.s.a.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Według art. 47 tej ustawy, organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania lub wymeldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym (ust. 1); jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy (ust. 2). Sąd stwierdza, że organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu I instancji, w którym wydano decyzję w sprawie zameldowania M S na pobyt stały w lokalu w {...} we W , mimo braku potwierdzenia jej pobytu przez właściwy podmiot na formularzu zgłoszenia. Według art. 7 k.p.a., orzekające organy stoją na straży praworządności i mają obowiązek podejmowania w prowadzonym postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ I instancji wziął jednak pod uwagę i przyjął bezkrytycznie jako prawdziwe tylko oświadczenia jednej ze stron - M S oraz zeznania wskazanych przez nią osób, bezkrytycznie przyjmując jej oświadczenia jako prawdziwe. Nie wziął pod uwagę interesów uczestnika postępowania, K S , właściciela lokalu w Alei[...] . Uchybia to dyspozycji powołanego art. 7 kpa. Na organach administracji publicznej ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) oraz dokonania jego pełnej oceny (art. 80 kpa). Należy temu dać wyraz w uzasadnieniu decyzji przez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Według Sądu, obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w ramach swobodnej oceny zgromadzonych dowodów nie oznacza, że ta ocena może być przeprowadzona w sposób dowolny. Według Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie zastosował się w pełni do wymienionych dyspozycji, naruszając w konsekwencji przywołane przepisy. Organ II instancji utrzymał bowiem w mocy decyzję I instancji bez zbadania i oceny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, wynikających z dowodów zebranych w postępowaniu I instancji i z materiału sprawy. Chodzi w szczególności o to, że ani organ I instancji, ani organ II instancji nie wzięły pod uwagę, że skarżący K S , uczestnik postępowania I i II instancji, w swych pismach procesowych z [...] r. oraz z [...] r. (odwołanie od decyzji I instancji), a także w skardze do Sądu, konsekwentnie twierdził, że M S nie zamieszkiwała na stałe w spornym lokalu. Według niego centrum interesów życiowych M S znajdowało się w lokalu przy ul. [...] Jedynie w protokole zeznania z dnia [...] r., podpisanym przez K S , jest zapis, że M S koncentruje w ostatnich latach swe interesy życiowe w lokalu w [...] . Organy orzekające nie odniosły się do tej istotnej sprzeczności w dokumentach pochodzących od skarżącego. Organy orzekające, powołując się na art. 47 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, trafnie przyjęły, że organ gminy obowiązany jest na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania lub wymeldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby, a ustawa ta ustala konieczne przesłanki do dokonania czynności materialno - technicznej zameldowania. Pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1). Jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy (art. 47 ust. 2 ustawy). Wątpliwości wynikają jednak także z dwóch pism M S , znajdujących się w aktach sprawy. W piśmie z dnia [...] r., skierowanym do organu I instancji, M S prosiła o wydanie kserokopii decyzji I instancji z wyjaśnieniem, że decyzja ta została odebrana przez inną osobę. Tymczasem decyzja, przesłana pocztą na adres w[...] , została zwrócona organowi I instancji z uwagi na to, że M S jej nie odebrała. M S w piśmie z dnia [...] r., skierowanym do organu II instancji, zwróciła się o przesyłanie korespondencji w sprawie na adres przy ul.[...] . Wyjaśniła, że właściciel budynku wymienił zamki w drzwiach oraz niszczy kierowaną do niej korespondencję. Według Sądu, wynika z tego, że co najmniej od [..] r. M S nie zamieszkiwała w lokalu w [...] . Fakt, że tak było w istocie, potwierdziła na rozprawie przez Sądem pełnomocniczka M S . Oświadczyła ona, że skarżący wyrzucił M S z lokalu [...] Organy orzekające nie wzięły pod uwagę tej istotnej z kwestii w świetle art. 9 ust. 2 b ustawy, że zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w lokalu. Organy orzekające nie zweryfikowały też budzącego wątpliwości oświadczenia M S , że w ciągu prawie [...] lat trwania małżeństwa i zamieszkiwania w lokalu w[...] , jej mąż nie zdążył jej tam zameldować, gdyż "zawsze wypadało coś innego, a nikt nie mógł przewidzieć, że mąż tak nagle umrze". Biorąc to pod uwagę, w postępowaniu administracyjnym należało ustalić, czy M S w istocie zamieszkiwała w lokalu w [...] w czasie, gdy wnioskowała o zameldowanie jej tam na pobyt stały. Nawet jeśli tam zamieszkiwała w okresie prawie [...] lat, to jej niezamieszkiwanie w toku postępowania administracyjnego w sprawie zameldowania jest istotną okolicznością faktyczną dla rozstrzygnięcia sprawy. Dotychczasowe postępowanie dowodowe nie wyjaśniło w szczególności, że M Sspełniała dyspozycję art. 9 ust. 2 b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wskazane wyżej błędne oceny powinny być sprostowane w postępowaniu administracyjnym, a braki w ocenie zgromadzonych dowodów powinny być usunięte. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w II instancji należy uwzględnić przedstawione uwagi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.