III SA/Wr 477/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant : Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi J. J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej o d d a l a skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...], którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u J. J. choroby zawodowej narządu głosu, spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. Z uzasadnienia decyzji wynika, że J. J. pracowała około 31 lat (30 lat po odliczeniu urlopów dla poratowania zdrowia) w okresie od 16.07.1959 r. do 31.08.1991 r. jako nauczycielka, nauczycielka-bibliotekarka, nauczycielka-wychowawczyni półinternatu, wychowawca kolonii a od 1991 przebywa na emeryturze. Okoliczności te nie były miedzy stronami i nie są sporne. Organ odwoławczy wyjaśnił, że 2.09.2003 r. D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u J. J. choroby zawodowej narządu głosu, spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. Stwierdzono u niej przewlekły zanikowy nieżyt błony śluzowej nosa, stan po operacji usunięcia polipów nosa, przewlekły prosty nieżyt błony śluzowej gardła, w krtani - zaburzenia czynnościowe głosu pod postacią dysfonii hypofunkcjonalnej. W uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego wyjaśniono, że J. J. była badana w ośrodku 3-krotnie; w aktach sprawy znajdują się potwierdzenia konsultacji lekarskiej z 1992 r. i z 1995 r., z treści których wynika, że nie znaleziono wówczas podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. w uzasadnieniu orzeczenia z 2.09.2003 r., podniósł też, że od 1991 r. J. J. nie była narażona na nadmierne obciążenie narządu głosu. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. dnia 2.02.2004 r. wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Placówka medyczna II szczebla diagnostycznego uzasadniając zajęte stanowisko wskazała, że J. J. podawała, iż już od 1969 r. ma zaburzenia emisji głosu w postaci epizodów bezgłosu oraz osłabienia siły wysokości głosu, skarżyła się na uczucie zasychania w gardle. W oparciu o dokumentację medyczną stwierdzono, że była leczona z powodu zapalenia gardła i migdałków podniebiennych, zapalenia zatok oraz polipowatości błony śluzowej nosa i z tego powodu była operowana 2-krotnie. Na podstawie obserwacji w badaniu foniatrycznym laryngostroboskopowym stwierdzono cechy przewlekłego prostego nieżytu błony śluzowej gardła i krtani oraz cechy zanikowego nieżytu bony śluzowej nosa, nie stwierdzono nawrotu zmian polipowatych błony śluzowej nosa. W ocenie placówki diagnostycznej charakter stwierdzonych zmian chorobowych krtani - pod postacią przewlekłego prostego nieżytu błony śluzowej, bez obecności przerostu fałdów głosowych, niedowładu mięśni przewodzących i napinających fałdy głosowe a także bez guzków głosowych - nie dawał podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby zawodowej narządu głosu, spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. Uznano, że dolegliwości J. J. są związane z przewlekłym prostym nieżytem błony śluzowej gardła i krtani o podłożu infekcyjnym. Uwzględniając przedstawione wyżej orzeczenia lekarskie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. [...] wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. rozpoznając sprawę jako organ II instancji zważył, że zgodnie z definicją choroby zawodowej - wynikającą z §2 ust.1 i §5 ust.2 i ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - do stwierdzenie choroby zawodowej muszą być spełnione jednocześnie dwa warunki: 1/ choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i musi znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2/ choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. Zdaniem organu odwoławczego w przypadku J. J. warunek dotyczący rozpoznania choroby zawodowej nie został spełniony. Placówki upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych obu szczebli były zgodne co do tego - jak wywodził Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny - że charakter stwierdzonych zmian nie daje podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby zawodowej narządu głosu, spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym (poz.15 wykazu). Nie stwierdzono bowiem obecności przerostu fałdów głosowych, niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe a także guzków głosowych. Przyczynę zgłaszanych przez J. J. dolegliwości orzekający lekarze wiązali natomiast z podłożem infekcyjnym. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem J. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę. Domagała się w niej uchylenia decyzji organu odwoławczego i "przyznania choroby zawodowej". Zdaniem strony zaskarżona decyzja nie obejmuje całokształtu faktów związanych z podejrzeniem, rozpoznaniem i stwierdzeniem choroby zawodowej oraz nie uwzględnia specyficznego zatrudnienia i warunków pracy, których - jak twierdzi - nie wybierała sobie. Podniosła też, że dodatkowe zarobkowanie nie było możliwe - stąd ma niską emeryturę ([...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Po myśli art.1§1 i §2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz.1269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Nadto zgodnie z art.3§1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz.1270 ze zm.) - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Wyżej powiedziane oznacza, że skarga może zostać uwzględniona tylko, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie jest jednak władny, nawet w przypadku uwzględnienia skargi, do wydania wyroku merytorycznie rozstrzygającego sprawę administracyjną, czego w niniejszej sprawie domagała się strona skarżąca wnosząc o "przyznanie choroby zawodowej". Uwzględnienie skargi skutkuje jedynie koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu (art.145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja - zdaniem składu orzekającego - nie uchybia jednak prawu w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu. Wobec zarzutu nieuwzględnienia przez organy administracyjne "całokształtu faktów związanych z podejrzeniem, rozpoznaniem i stwierdzeniem choroby zawodowej" oraz specyfiki i warunków zatrudnienia - zbadania wymaga przede wszystkim prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń. Ustalenie stanu faktycznego ma bowiem kluczowe znaczenie dla postępowania. Tylko prawidłowo (zgodnie z przepisami proceduralnymi) ustalony stan faktyczne daje możliwość ustalenia zakresu praw czy obowiązków strony postępowania. Konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą przy tym faktów prawotwórczych, a więc mających wpływ na załatwienie sprawy, a zatem chodzi o ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej. Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie organ administracyjny wskazał §2 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U.Nr 132, poz. 115).Zgodnie z tym przepisem chorobą zawodową jest choroba ujęta w wykazie, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi dalej "narażeniem zawodowym". W świetle powyższego w sprawie, przedmiotem której jest stwierdzenie choroby zawodowej, organ był zobligowany ustalić: - warunki pracy (w szczególności występowanie "narażenia zawodowego"), - czy choroba mieści się w wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do powołanego rozporządzenia - czy choroba zawodowa spowodowana została (bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem) wskutek "narażenia zawodowego". Jak wyżej powiedziano ustalenia stanu faktycznego w powyższym zakresie poczynione winny być zgodnie z przepisami prawa procesowego. Po myśli art.7 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażającego m.in. zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający zobligowany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu, stosownie do wymogów określonych przepisem art.77§1 kpa, organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Ocena tak zebranego materiału powinna być dokonana w granicach prawem przewidzianej swobody w myśl art.80 kpa. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z §8 powołanego aktu wykonawczego właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję w przedmiocie stwierdzenia bądź braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, o którym mowa w §6 ust.1 tj. o rozpoznaniu lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej i na podstawie oceny narażenia zawodowego. Właściwymi przy tym do orzekania o rozpoznaniu lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej są lekarze (spełniający określone prawem wymagania), zatrudnieni w jednostkach orzeczniczych I i II stopnia (§5). Zatem orzeczenie lekarskie jest jednym z dowodów w sprawie i zasadnie przypisuje mu się walor opinii biegłego (art.84 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Tego typu dowód nie wiąże organu administracyjnego. Wprawdzie w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykazu chorób zawodowych (...) nie powinno budzić wątpliwości, że bez tej opinii bądź sprzecznie z nią organ administracyjny nie może sam rozpoznać i na tej podstawie następnie stwierdzić choroby zawodowej - to jednak opinia ta podlega (jak każdy dowód w postępowaniu administracyjnym) ocenie w granicach określonych powołanym wyżej art.80 kpa tj. w zakresie prawa do swobodnej oceny dowodów. Zatem opinia, aby organ administracji mógł się na niej skutecznie oprzeć, powinna zawierać przekonywujące uzasadnienie, w przeciwnym wypadku winna być uzupełniona. Przepis §8 ust.2 rozporządzenia wskazuje wprost, że organ może żądać uzupełnienia orzeczenia, może wystąpić do jednostki II stopnia o dodatkową konsultację oraz może podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji zgromadziły dowody wymagane przepisami powoływanego rozporządzenia i nie uchybiły przepisom proceduralnym Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim wskazać należy, iż skarżąca - pracując ponad 30 lat jako nauczyciel i wychowawca - pracowała w "narażeniu zawodowym". Okoliczności tych organ administracyjny nie kwestionował. Niezrozumiały jest zatem zarzut, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia warunków jej pracy i specyfiki zatrudnienia. Poza sporem jest też wprawdzie, że u J. J. stwierdzono stany chorobowe jednakże jednoznacznie i konsekwentnie uprawnione jednostki orzecznicze I i II stopnia istniejące u niej dolegliwości i zmiany chorobowe oceniły jako niedające podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z poz.15 wykazu. Jednostki orzecznicze jednomyślnie i w sposób niezaprzeczony stwierdziły u J. J. prosty nieżyt błony śluzowej gardła i krtani oraz zanikowy nieżyt bony śluzowej nosa, nie stwierdzono natomiast przerostu fałdów głosowych, niedowładu mięśni przewodzących i napinających fałdy głosowe, nie stwierdzono także bez guzków głosowych. Tymczasem zgodnie z załącznikiem do powołanego w sprawie rozporządzenia chorobą zawodową z poz.15 wykazu chorób zawodowych jest przewlekła choroba narządu głosu spowodowana nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat - ale tylko objawiająca się: 1/guzkami śpiewaczymi, 2/wtórnymi zmianami przerostowymi fałdów głosowych, 3/niedowładem mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. A zatem brak tego typu objawów nie pozwala na rozpoznanie choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. Zauważyć należy, iż dowody zgromadzone w sprawie nie obalają i nie podważają wiarygodności orzeczeń lekarskich, w oparciu o które organy administracyjne obu instancji orzekły o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W konsekwencji skoro lekarze uprawnionych placówki orzeczniczych nie stwierdzili choroby zawodowej i brak podstaw do podważenia dokonanego przez nich rozpoznania to nie można organom administracyjnym skutecznie zarzucić, że nie zebrały materiału dowodowego w sposób wyczerpujący czy też że nie rozpatrzyły dowodów zgromadzonych wyczerpująco ani w końcu że dowody oceniły z przekroczeniem granic swobodnej ich oceny. Podkreślenia wymaga, iż wykaz chorób zawodowych stanowi zamknięty katalog tych chorób. Oznacza to, że za chorobę zawodową może zostać uznana wyłącznie choroba, która jest wymieniona w wykazie, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. A więc nawet jeżeli występujące u J. J. dolegliwości powstały w związku z wykonywaną przez nią pracą i panującymi tam warunkami to jeśli schorzenia te nie są wymienione w powoływanym wykazie - nie mają charakteru choroby zawodowej. Brak zatem rozpoznania choroby zawodowej (pojmowanej przede wszystkim jako choroby odpowiadającej opisowi wynikającemu z określonej pozycji wykazu chorób zawodowych) bezprzedmiotowym niejako czyni rozważania co do związku schorzenia z "narażeniem zawodowym". Wyjaśnić też należy, że ani organy administracyjne wydając decyzję ani sąd administracyjny oceniając legalność decyzji nie mogą kierować się przesłankami innymi niż prawne, zatem bez wpływu na rozstrzygniecie pozostają takie okoliczności jak wysokość emerytury skarżącej, (co strona powoływała w swej skardze) czy też inne względy społeczne. Końcowo godzi się zauważyć, że także w poprzednio obowiązującym stanie prawnym tj. pod rządami rozporządzenia Rady Ministrów z 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz.294 ze zm.) chorobą zawodową narządu głosu z poz. 7 wykazu była przewlekła choroba narządu głosu związana z nadmiernym wysiłkiem głosowym o ile miała postać guzków śpiewaczych, niedowładu strun głosowych i zmian przerostowych. W orzecznictwie NSA na tym tle jednomyślnie przyjmowano, że schorzenia nieodpowiadające chorobom zamieszczonym w wykazie (np. różne nieżyty krtani, w tym typu dysfonii hiper- czy hiopofunkcjonalnej) nie mogą być uznane za chorobę zawodową (vide uchwała NSA z dnia 20.05.2002 r. sygn.akt OPS/02). Wobec powyższego skargę i zawarty w niej wniosek o uchylenie decyzji uznać należało za nieuzasadniony. Z tych wszystkich względów, działając zgodnie z przepisem art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.