III SA/Wr 48/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Sędzia WSA Małgorzata Malinowska – Grakowicz, Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Protokolant Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oddala skargę w całości. | Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], uchylająca w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 25.000,00 zł oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] nałożył karę pieniężną w wysokości 25.000 zł na "A" spółkę z o. o. z siedzibą w M. za naruszenia wymienione w 65 pozycjach, tj. przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku oraz naruszenie obowiązku sczytywania danych z karty kierowcy. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. przez całkowicie niezrozumiałe sformułowanie uzasadnienia decyzji i brak odniesienia się do argumentów strony podnoszonych w toku postępowania oraz naruszenie akapitu trzeciego preambuły do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców przez niezastosowanie w sprawie. Według strony organ pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do argumentów strony dotyczących niektórych naruszeń, opisanych w załączniku do protokołu kontroli. Strona nie wie, czy w tych przypadkach postępowanie nadal jest prowadzone czy też zostało umorzone. Organ nie wskazał też, czy stosowanie przez kierowców przepisów w zakresie odpoczynków tzw. "promowych" jest prawidłowe czy też nie. Ponadto strona zauważyła, że organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał, w jakich odstępach czasu pobierane były dane z kart kierowców i jaki jest wymiar tych przekroczeń. Strona nie wie, jakie były odstępy czasowe pomiędzy kolejnymi zdarzeniami pobrania danych z kart kierowców i o ile dopuszczalny odstęp czasowy został przekroczony. Dlatego też rozstrzygnięcie zasługuje na uchylenie, a sprawa winna zostać przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Strona nie zgodziła się z poglądem organu dotyczącym obliczania maksymalnych terminów pobierania danych z kart kierowców oraz nieodebrania rekompensaty za skrócone odpoczynki tygodniowe. Zdaniem strony przy określaniu maksymalnego odstępu czasowego pomiędzy poszczególnymi zdarzeniami pobrania danych bierze się pod uwagę jedynie dni zarejestrowanej aktywności kierowcy. Stwierdzone w toku kontroli naruszenia w rzeczywistości nie wystąpiły, a kara administracyjna w wysokości 6.000 zł została nałożona bezpodstawnie, ponieważ maksymalny odstęp czasowy został zachowany. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Po przedstawieniu treści przepisów prawa dotyczących poszczególnych grup naruszeń w transporcie, treści art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji zawiera bowiem jedynie lakoniczne uzasadnienie faktyczne odnośnie naruszenia wskazanego w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym pod l. p. 6.3.11. Z uzasadnienia nie wynika w sposób jasny i nie budzący wątpliwości, czy i w jakim zakresie przedsiębiorca dopuścił się naruszenia polegającego na nieterminowym sczytywaniu danych cyfrowych z kart kierowców. Organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do skopiowania w treści uzasadnienia nazw plików cyfrowych, okazanych przez stronę do kontroli. Z decyzji nie wynika, w jakich datach były sczytywane dane cyfrowe oraz o ile dni przedsiębiorca przekroczył wymagane terminy do ich pobierania. Nie wynika też, aby organ ustalił ilość dni zarejestrowanej działalności dla kierowców, których dane podlegały kontroli. Nie wiadomo, czy w kontrolowanym okresie występowały okresy niepodlegające obowiązkowi rejestracji działalności kierowcy w postaci zwolnień lekarskich, urlopów wypoczynkowych, itd. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji będzie zobowiązany dokonać powtórnej, wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem wyżej wskazanych okoliczności. Dopiero bowiem właściwe zgromadzenie dowodów i ustalenie na ich podstawie istotnych elementów stanu faktycznego umożliwi prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego i zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy w granicach art. 138 § 1 k.p.a., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie w sytuacji niespełnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Organ odwoławczy zarzucił bowiem organowi pierwszej instancji naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. l. p. 6.3.11. załącznika do ustawy o transporcie drogowym przez jego błędne zastosowanie. Zarzutem drugorzędnym wydaje się całkowicie niejasne sformułowanie uzasadnienia decyzji. Strona wskazała, że ustawodawca ograniczył stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. do sytuacji, w których rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności, celem skrócenia czasu trwania postępowań administracyjnych. Chodzi przy tym o istotne naruszenie norm prawa procesowego, a więc sytuację, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadził, ale uczynił to w taki sposób, że pozostały niewyjaśnione nadal te elementy stanu faktycznego, których ustalenie warunkuje zgodne z prawem zastosowanie norm prawa materialnego, bądź w toku rozpoznawania sprawy w sposób rażący naruszył przepisy procesowe. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu, co oznacza że przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne. Obowiązkiem organu odwoławczego jest wyeksponowanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których nie skorzystał on z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, bądź też innych przyczyn, dla których niemożliwe było merytoryczne rozpoznanie sprawy w drugiej instancji. Natomiast materiały sprawy pozwalały na merytoryczne rozstrzygnięcie, co do kwestii zasadności nałożenia kary za naruszenie l. p. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy transportowej. Organ odwoławczy nie zalecił organowi podległemu gromadzenia jakichkolwiek nowych dowodów, czy też przeprowadzenia jakichkolwiek nowych czynności technicznych poza ponowną analizą dowodów już znajdujących się w aktach sprawy. Możliwość dokonania takiej analizy leżała w zasięgu organu odwoławczego, który winien był ją przeprowadzić samodzielnie i orzec merytorycznie w kwestii podnoszonych przez stronę zarzutów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestię sporną w rozpatrywanej sprawie stanowi zasadność wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ten typ decyzji kasacyjnej może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdził istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest wystąpienie dwóch przesłanek łącznie. Po pierwsze postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wymaga to wykazania w oparciu o regulację materialnoprawną. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych, bez których nie można sprawy rozstrzygnąć, daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest ta druga przesłanka. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Uchybienie takie nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Ewentualne nieuwzględnienie zastrzeżeń wnioskodawców mogłoby być zwalczane na poziomie skargi do sądu, a nie przez przeprowadzenie toku instancji administracyjnej, a zatem nie bez naruszenia art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy może wydać tego rodzaju decyzję również, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (Komentarz, Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, 14. wydanie, Warszawa 2016, s. 620 -622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.), ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W rozpatrywanej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wykazał bowiem, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mianowicie organ odwoławczy trafnie dostrzegł, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 77 § 1 organ zobowiązany jest nie tylko do wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, ale również wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wyniki procesu rozpatrzenia całości materiału dowodowego powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odnośnie naruszenia wskazanego w l. p. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, czyli naruszenia obowiązku wczytywania danych z kart kierowcy, organ pierwszej instancji w poz. 65 uzasadnienia decyzji wskazał ogólnie, że "z analizy danych cyfrowych przedłożonych do kontroli wynika, że w okresie objętym kontrolą dane sczytywane z kart kierowców wykonujących przewozy na rzecz przedsiębiorcy były sczytywane rzadziej niż 28 dni", a następnie wymienił nazwiska 12 kierowców oraz nazwy plików cyfrowych przy poszczególnych nazwiskach. Następnie organ pierwszej instancji podsumował, że "przedsiębiorca nie dopełnił ustawowego obowiązku sczytywania danych z kart kierowców wykonujących przewozy drogowe na jego rzecz, tj. sczytywał dane rzadziej niż raz na 28 dni. Oznacza to, że przedsiębiorca nieterminowo sczytywał dane z 13 kart kierowców". W dalszej części poz. 65 uzasadnienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, jak rozumie pojęcie "dni zarejestrowanej działalności". W oceni Sądu, tak sformułowane uzasadnienie uniemożliwiło merytoryczną kontrolę instancyjną i poznanie motywów działania organu pierwszej instancji w zakresie tego naruszenia. Wymienienie jedynie nazwisk kierowców oraz nazw plików cyfrowych przy poszczególnych nazwiskach nie wyjaśnia, na czym dokładnie polegały naruszenia dotyczące wczytywania danych z kart kierowców, stwierdzone przez organ pierwszej instancji, a więc kiedy dokonywane były poszczególne odczyty, z jakim opóźnieniem i czy uwzględniono okresy niezaliczane do "dni zarejestrowanej działalności". Z tak sformułowanego uzasadnienia nie wynika, czy organ pierwszej instancji wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie to z pewnością nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Takiej roli nie może pełnić odesłanie przez organ pierwszej instancji do wymienionych z nazwy plików cyfrowych. Ponadto należy uznać, że okoliczności związane z dokładnym ustaleniem i wyjaśnieniem szczegółów naruszenia związanego z wczytywaniem danych z kart kierowców, a więc kiedy dokonywane były poszczególne odczyty, z jakim opóźnieniem i czy uwzględniono okresy niezaliczane do "dni zarejestrowanej działalności" mieści się w zakresie sprawy mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec powyższego nieuzasadniony jest zarzut strony odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie należy wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom strony, organ odwoławczy nie był uprawniony do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., czyli merytorycznego rozstrzygnięcia, co do zasadności nałożenia kary za naruszenie wskazane pod l. p. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy transportowej. Uchybienie organu pierwszej instancji polegające na braku podania w uzasadnieniu decyzji motywów rozstrzygnięcia, uniemożliwiające poznanie powodów stwierdzenia przez organ pierwszej instancji naruszenia wskazanego pod l.p. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy, nie mogło być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszyłoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Należy też wyjaśnić, że organ odwoławczy jedynie dodatkowo wskazał na prawidłową interpretację przepisu prawa materialnego, podając jak należy rozumieć dni nierejestrowanej działalności, zobowiązując jednocześnie organ pierwszej instancji do ustalenia czy w kontrolowanym okresie występowały okresy niepodlegające obowiązkowi rejestracji w postaci zwolnień lekarskich, urlopów wypoczynkowych, itd. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.