III SA/Wr 485/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Katarzyna Borońska Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogi gminnej. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z [...] lipca 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz skarżącego kwotę 294 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt cztery) złotych kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: organ II instancji organ odwoławczy SKO), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 526 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 20 pkt 8, art. 36, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej w skrócie u.d.p.), po rozpatrzeniu odwołania M. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PHU P. (dalej: skarżący, strona, przedsiębiorca), od decyzji Burmistrza Szklarskiej Poręby z dnia 26 lipca 2019 r., Nr IK.7230.111.3.2019.AM1 (dalej: organ I instancji, Burmistrz), orzekającej o wymierzeniu przedsiębiorcy kary pieniężnej w wysokości 7.350,00 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej nr [...] - ul. [...] w S. w dniach od 12 czerwca 2019 r. do 18 czerwca 2019 r. wg harmonogramu załączonego do wniosku poprzez wyłączenie z ruchu odcinka drogi o wymiarach łącznie 105 m2 (na każdy dzień zaplanowane 15 m2) w celu wykonania kanalizacji sanitarnej, oraz o zobowiązaniu wykonawcy do odtworzenia nawierzchni, utrzymano decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO podkreśliło że wnioskiem z dnia 31 maja 2019 r. przedsiębiorca wystąpił o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w celu budowy kanalizacji sanitarnej w okresie od 12 czerwca 2019 r. do 19 czerwca 2019 r. Z uwagi na braki formalne wniosku zezwolenie nie zostało wówczas wydane. W dniu 19 czerwca 2019 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę pasa drogowego drogi gminnej nr [...] - ul. [...] w S., w trakcie której ustalono zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia poprzez prowadzenie prac w pasie drogowym ul. [...]. W tym samym dniu przedsiębiorca uzupełnił swój wniosek o niezbędne załączniki i w dniu 19 czerwca 2019 r. została wydana decyzja zezwalające na zajęcie przez niego drogi gminnej nr [...] ul. [...] w S. w terminie od 19 do 28 czerwca 2019 r. Organ II instancji podkreślił, że na egzemplarzu wniosku z dnia 29 maja 2019 r., znajdującym się w aktach sprawy, widnieją poprawki i ostatecznie wpisane są daty 12 czerwca 2019 r. i 28 czerwca 2019 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał przepisy ustawy o drogach publicznych: art. 20 pkt 8, art. 36, art.40 ust. 1, ust. 8, ust, 12 oraz treść § 2 ust. 2 pkt 3 uchwały nr LIX/605/2014 Rady Miejskiej w Szklarskiej Porębie z dnia 28 maja 2014 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego poz. 2558 z dnia 02 czerwca 2014 r.) ustalono wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Organ II instancji stwierdził, że wniosek został ostatecznie uzupełniony dopiero 19 czerwca 2019 r., dlatego dopiero w tym dniu została wydana decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego. W konsekwencji wcześniej pas drogowy zajęty był bez wymaganego zezwolenia. W opinii SKO na takie twierdzenie wskazują powzięte przez organ pierwszej instancji w toku rozpoznawania sprawy ustalenia, w szczególności z dokumentów w postaci wniosku wraz z harmonogramem robót, w którym wskazano jednoznacznie powierzchnię oraz termin zajęcia, jak również ustalenia z kontroli zajęcia pasa drogowego w dniu 19 czerwca 2019 r. Zdaniem organu odwoławczego bez wpływu na będącą przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu pozostaje jednak późniejsze wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, odnosi się ono bowiem do późniejszego okresu czasu. Z powyższą decyzja nie zgodził się przedsiębiorca i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu we Wrocławiu. W skardze podkreślił, że wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego złożony został prawidłowo w dniu 31 maja 2019 r. , a do dnia 19 czerwca 2019 r. w toku postępowania administracyjnego nie wskazano w żaden sposób braków we wniosku. Skarżący wyjaśnił, że do 19 czerwca 2019 r. prace prowadzone były w pasie drogi wewnętrznej ul. [...] w S. w oparciu o odrębne zgłoszenie oraz umowę o dzierżawę terenu. Prace prowadzone były w obrębie studni i zgodnie z posiadaną wiedzą nie wykraczały w pas drogowy ul. [...]. Skarżący wskazał, że po zasięgnięciu informacji, że decyzja będzie wydana w 19 czerwca 2019 r. w dobrej wierze rozpoczął roboty w pasie drogi ul. [...]. Roboty te stanowiły kontynuację prac związanych z przebudową kanalizacji sanitarnej, otrzymał polecenie przerwania robót, a następnie dokonano kontroli. Przedsiębiorca zaznaczył, że w wyniku kontroli stwierdzono zajęcie pasa 19 czerwca 2019 r., bez wykonania obmiaru rzeczywistej powierzchni zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W opinii skarżącego powierzchnia ta była znacznie mniejsza od wskazywanej we wniosku. Skarżący podkreślił, że dopiero w dniu przeprowadzonej kontroli otrzymał telefoniczną informację, że brakuje dokumentu zatwierdzającego projekt czasowej zmiany organizacji ruchu, dokument ten dostarczył w tym samym dniu do Urzędu Miasta w Szklarskiej Porębie co potwierdzają dokumenty oraz uzasadnienie decyzji SKO i tego samego dnia, tj. 19 czerwca 2019 r. uzyskał zgodę na zajęcie pasa drogowego. decyzją znajdującą się w aktach sprawy. W opinii skarżącego decyzja mogła zostać wydana równie dobrze w dniach 12 – 18 czerwca 2019 r., jednak decyzja nie została wydana i roboty nie zostały rozpoczęte. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie uznając, że decyzja Burmistrza była prawidłowa i brak podstaw do jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem prawnym i faktycznym sprawy przyjął, co następuje. Na wstępie podkreślenia wymaga, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli legalności działalności administracji publicznej, a zatem kontroli tej działalności pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega przede wszystkim, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu materialnemu określającemu zasady wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie było obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie jego nieważności. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiot kontroli sądowej w rozstrzyganej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z 29 sierpnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Szklarskiej Poręby z 26 lipca 2019 r. w sprawie nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej ulicy [...]. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych oraz uchwały nr LIX/605/2014 Rady Miejskiej w Szklarskiej Porębie z dnia 28 maja 2014 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.(Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia 2 czerwca 2014 r. poz. 2558) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przechodząc do oceny kontrolowanej decyzji przypomnieć należy, że z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących funkcjonalnie drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować zniszczenie drogi czy zmniejszenie jej trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W art. 39 ust. 3 u.d.p. ustawodawca dopuścił lokalizowanie takich obiektów w pasie drogowym tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust. 2 powołanej ustawy zezwolenia takiego wymaga: prowadzenie robót w pasie drogowym (pkt 1), umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2), umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3), a także zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, o czym stanowi art. 40 ust. 3 u.d.p. Zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6 , nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowanego pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. W świetle przywołanych przepisów ustawy nie ulega wątpliwości, że umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Jak wynika z art. 40 ust. 11 u.d.p. opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Konsekwencją powyższej regulacji jest (m.in.) przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., który stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Podkreślenia wymaga, że przywołany przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. wskazuje na związany charakter decyzji wydawanych w przedmiocie kary pieniężnej za zajecie pasa drogowego. Nie można jednak zapominać o treści art. 7 i 77 §1 k.p.a., oczywistym więc jest, że na organie prowadzącym postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia kary spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności warunkujących te karę, czyli sam fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, okres czasu, w którym miało miejsce zajęcie, powierzchnia zajęcia, gdyż od tych okoliczności zależy możliwość nałożenia kary oraz jej wysokość. Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy Sąd zwrócił uwagę na konsekwentne twierdzenia przedsiębiorcy, który wskazywał przez cały czas trwania postępowania administracyjnego oraz podkreślał w skardze do Sądu i w trakcie rozprawy sądowej, że nie podejmował żadnych prac w obrębie spornego pasa drogowego przed 19 czerwca 2019 r. Natomiast w dniu 19 czerwca 2019 r. został poinformowany o konieczności dostarczenia brakującego dokumentu (co uczynił) oraz o fakcie, że decyzja zostanie wydana tego samego dnia. Z tego powodu również 19 czerwca 2019 r., rozpoczął prace na małym odcinku spornego pasa drogi, jednak po kontroli natychmiast je przerwał, a decyzję odebrał 19 czerwca 2019 r, o godzinie 15.00. Sąd nie dopatrzył się, w aktach sprawy, jakichkolwiek wiarygodnych danych, które obrazowałyby w jakim okresie faktycznie doszło do zajęcia spornego pasa drogowego. Twierdzenia organu, że do zajęcia spornego obszaru doszło w dniach od 12 czerwca 2019 r. do 18 czerwca 2019 r. nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. W aktach brak jest zdjęć, czy choćby zeznań świadków świadczących o tym fakcie. Do takich wniosków nie można również dojść studiując notatkę służbową sporządzoną w trakcie kontroli przeprowadzonej 19 czerwca 2019 r. (k. 9 akt adm.), a wywodzenie takich wniosków na podstawie treści złożonego przez stronę wniosku o wydanie zezwolenia na zjecie pasa drogowego (k. 1 akt adm.) oraz dołączonego do wniosku harmonogramu robót (k. 3 akt adm.) jest niewystarczające i rażąco przedwczesne Sąd stwierdził, że organ II instancji, nie tylko nie przedstawił dowodów na okoliczność zajęcia przez skarżącego spornego pasa drogowego w dniach od 12 czerwca 2019 r. do 18 czerwca 2019 r., dodatkowo w żaden sposób nie odniósł się do konsekwentnych twierdzeń przedsiębiorcy opisującego swoje działania w tym czasie. Podkreślił natomiast w decyzji oraz odpowiedzi na skargę, że "pas drogowy zajęty był bez wymaganego zezwolenia, na co wskazują powzięte przez organ pierwszej instancji w toku rozpoznawania sprawy ustalenia, w szczególności z dokumentów w postaci wniosku wraz z harmonogramem robót, w którym wskazano jednoznacznie powierzchnię oraz termin zajęcia, jak również ustalenia z kontroli zajęcia pasa drogowego w dniu 19 czerwca 2019 r.". Takie działanie organu nie może zdaniem Sądu zasługiwać na akceptację oczywistym jest bowiem, że wniosek o zajecie pasa drogowego musi określać czasookres na jaki pas ma być zajęty, immanentną częścią wniosku jest również harmonogram robót. Przedmiotowe dokumenty nie są jednak dowodem na to, że w tym czasie i na wskazanym obszarze faktycznie prowadzone były prace. Powyższych wniosków, wbrew organowi II instancji, nie można również wyprowadzić z notatki służbowej dokumentującej kontrolę przeprowadzoną u przedsiębiorcy 19 czerwca 2019 r. Z treści tej notatki wynika bowiem jedynie, że były prowadzone prace w dniu 19 czerwca 2019 r. w pasie drogowym przy ul [...] w S. Brak jest w treści tej notatki jakiejkolwiek informacji o ewentualnych wcześniej prowadzonych pracach w spornej części pasa drogowego, brak również pomiarów dotyczących prac prowadzonych w dniu 19 czerwca 2019 r., w aktach nie ma żadnej dokumentacji zdjęciowej, która mogłaby potwierdzić twierdzenia organów. Opierając się dowodach zebranych w postepowaniu administracyjnym i wyjaśnieniach skarżącego Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie zbyt powierzchownie oceniły kwestię zajęcia przez stronę pasa drogowego. Ponownie podkreślić należy, że stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak też mają obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto zgodnie z art. 9 k.p.a. organy te są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a stosownie do art. 8 k.p.a. prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Biorąc pod uwagę te regulacje Sąd zwrócił również uwagę na brak spójności i konsekwencji w działaniu organów, co widoczne jest w treści decyzji z 19 czerwca 2019 r. zezwalającej przedsiębiorcy na czasowe zajęcie pasa drogowego w której Burmistrz odstępując od jej uzasadnienia powołał się na treść art. 107 § 4 k.p.a. wskazując, że uwzględnił w całości żądanie strony. Powyższe nie znajduje jednak uzasadnienia w treści wniosku złożonego przez stronę 31 maja 2019 r. W ocenie Sądu, wskazane nieprawidłowości pozwalają na stwierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie przepisy art. 7, 77 § 1, 9, 8, k.p.a zostały naruszone, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Działalność organów administracji publicznej musi się cechować pewną lojalnością postępowania w stosunku do partnerów i cechować się współmiernością działań do celów. Administracja publiczna to przede wszystkim administracja stosująca zasady fair play w stosunku do współpracujących podmiotów. Problemy należy rozwiązywać drogą negocjacji, a stosowanie sankcji administracyjnej jest ostatecznością. Rozpoznając ponownie sprawę organy rozważą wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzą postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a., a wydane rozstrzygnięcie uzasadnią zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Organy rozważą ponownie przesłanki do nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych kosztów postępowania sądowego (art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na koszty postępowania sądowego złożył się uiszczony przez skarżącego wpis stosunkowy od skargi w wysokości 294 złotych.