III SA/Wr 491/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę. I W decyzji z dnia [...]lutego 2013 r. (Nr [...]) Naczelnik Urzędu Celnego w L. wymierzył skarżącej spółce (oraz osobie fizycznej) karę pieniężną w kwocie [...] zł, z tytułu urządzania gier na automacie ([...] Nr [...]) poza kasynem. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] lipca 2013 r. (Nr [...]), wydaną po rozpatrzeniu odwołania spółki od pierwszoinstancyjnego orzeczenia. Decyzje wydane w sprawie wymierzenia kary uzyskały już również walor rozstrzygnięć prawomocnych, ponieważ nie były skarżone do sądu administracyjnego. II Na dzień [...] stycznia 2014 r. datowany jest za to wniosek spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...]lipca 2013 r. (Nr [...]). Organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, o której teraz mowa, dając temu wyraz w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. (Nr [...]). To ostatnie rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy – przez ten sam organ, po rozpatrzeniu odwołania spółki – kolejną decyzją, z dnia [...] czerwca 2014 r. (Nr [...]). Rozpatrując wniosek strony w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej i prawomocnej decyzji wymierzającej spółce karę pieniężną za urządzanie gier na automacie poza kasynem (a – następnie – odwołanie strony w sprawie o stwierdzenie nieważności tamtej decyzji), Dyrektor Izby Celnej uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności, wymienionych taksatywnie w art. 247 § 1 o.p. Organ przyjął w szczególności, że stosując (w sprawie wymiaru kary) przepisy art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2; art. 90 i art. 91 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. (w związku z art. 6 i 14 tej samej ustawy), mimo że akt ten nie został notyfikowany, organy celne nie dopuściły się rażącego naruszenia prawa. Nie została zatem spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności wskazana w art.247 § 1 pkt 3 o.p. III Ostateczna, decyzja Dyrektora Izby Celnej wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia nakładającego karę pieniężną (a więc decyzja z dnia [...]czerwca 2014 r., Nr [...]) została zaskarżona w całości przez spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, z następującymi zarzutami: 1. naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2; art. 90 i art. 91 w związku z art. 6 i art. 14 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych z 2009 r. – poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na bezpodstawnej odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wymierzającej stronie karę pieniężną za urządzanie gier poza kasynem gry, mimo braku notyfikacji projektu wspomnianej ustawy, wymaganego przez art. 8 ust. 1 oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., i – w konsekwencji – zastosowanie przepisów technicznych, które – wobec braku notyfikacji – są bezskuteczne i nie mogą być podstawą wymierzenia (w oparciu o normy sankcjonujące) kar wobec jednostek, w świetle orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., a tym samym prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości strony, to znaczy z naruszeniem art. 121 § 1 i § 2 o.p.; 2. naruszenie art. 122 i art. 187 o.p., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez pominięcie przez organ w swoich ustaleniach istotnej okoliczności, to znaczy rozważenia uznania podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia za przepis techniczny w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. i skutków płynących z takiego zakwalifikowania tych przepisów, przy uwzględnieniu sprzężenia normy sankcjonowanej, wyrażonej w art. 14 ustawy o grach hazardowych oraz normy sankcjonującej, wyrażonej w art. 89 ust. 2 tej samej ustawy. Nawiązując do tak sformułowanych zarzutów, strona skarżąca wnioskowała – alternatywnie – o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. (Nr [...]), względnie – o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, w całości. Spółka wniosła ponadto, o: 1. przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu – przez tutejszy Sąd, na podstawie art. 193 Konstytucji RP – pytania prawnego o to, czy przepisy 89 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o grach hazardowych z 2009 r., w zakresie, w jakim dopuszczają stosowanie wobec tego samego podmiotu, za ten sam czyn, kary pieniężnej i posiłkowej odpowiedzialności karnoskarbowej za przestępstwo skarbowe z art. 107 kodeksu karnego skarbowego są zgodne z art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP; 2. zawieszenie – na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, do czasu udzielania przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia [...] 2012 r. ([...]) oraz odpowiedzi Trybunału na pytanie Naczelnego Sądu Administracyjnego (w tym zakresie autor skargi odesłał do "pkt 3 i cz. III uzasadnienia Skargi"; chociaż chodzi zapewne o pytanie NSA zawarte w postanowieniu z dnia [...] 2014 r., [...], do którego nawiązano w części IV uzasadnienia skargi – s. 43, skoro nie wiadomo, do jakiego "pkt 3 uzasadnienia skargi" odesłał pełnomocnik spółki we wnioskach skargi, a w części III skargi nie wskazano żadnego orzeczenia NSA); 3. zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym, kilkudziesięciustronicowym uzasadnieniu skargi przywołano i skomentowano znaczenie wielu judykatów: Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (nie wyłączając orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w tym także takich, które zostały wydane w sprawach zainicjowanych wcześniejszymi skargami spółki), które miałyby wspierać stanowisko strony skarżącej. Do skargi dołączono zresztą liczne kserokopie materiałów, na które pełnomocnik spółki powołał się w uzasadnieniu skargi (s. 49-142 akt sądowych). IV W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wraz z argumentacją. V Skarżąca spółka podtrzymała w całości swój pogląd w niniejszej sprawie, w piśmie procesowym datowanym na dzień [...]grudnia 2014 r., do którego dołączono kopie trzech glos (tego samego autora) do: postanowienia NSA z dnia 15 stycznia 2014 r. (II GSK 686/13); wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie C-213/11, C-214/11 i C-217/11; wyroku tegoż Trybunału z dnia 30 kwietnia 1996 r. w sprawie CIA Security C-194/94. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: VI Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawie-dliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy celne, niezależnie od trybu, w jakim rozstrzygnięcia te były ferowane. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji admini-stracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skarg na decyzje zgodne z prawem (art. 151 tej samej ustawy). Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. VII Dobitnego podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie są same decyzje wydane w przedmiocie obciążenia spółki karą pieniężną za organizowanie gier na automatach poza kasynem, lecz legalność odmowy stwierdzenia nieważności tamtych rozstrzygnięć przez Dyrektora Izby Celnej we W.. Chodzi zatem o weryfikację przez skład orzekający Sądu orzeczeń, ferowanych w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych, które – w rozpoznawanym przypadku – uzyskały już zresztą również walor rozstrzygnięć prawomocnych. W ramach każdego z ekstraordynaryjnych trybów kontroli orzeczeń administracyjnych (o stwierdzenie nieważności lub o wznowienie postępowania) prawodawca przewidział zamknięty – właściwy przy tym jedynie dla danego trybu – katalog podstaw (przyczyn), których zaistnienie powoduje dopiero dopuszczalność wyeliminowania z obrotu wadliwego aktu (decyzji, postanowienia). Nie chodzi przy tym o stwierdzenie jakiegokolwiek uchybienia, którego dopuściły się organy przy pierwotnym załatwieniu danej sprawy. Przeciwnie, zarówno w wypadku stwierdzenia nieważności, jak i w razie wznowienia postępowania, w rachubą wchodzą jedynie naruszenia kwalifikowane (celowe podkreślenie Sądu). W sprawach o stwierdzenie nieważności naruszenia tego właśnie rodzaju zostały taksatywnie ujęte ramami art. 247 § 1 o.p. Zważywszy na dotychczas wskazane, podstawowe reguły nadzwyczajnego trybu, po uruchomieniu którego zapadły decyzje skarżone przez spółkę w niniejszej sprawie, a dodatkowo na argumentację, przywoływaną przez stronę, trzeba przyjąć za w pełni prawidłowy zabieg dokonany przez Dyrektora Izby Celnej, który uznał, że ocenę zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nakładających na spółkę karę pieniężną za organizowanie gier na automatach poza kasynem należy przeprowadzić z punktu widzenia odpowiedzi na pytanie, czy orzekając o karze, organy celne dopuściły się "rażącego naruszenia prawa", a więc przez pryzmat zaistnienia (bądź braku) okoliczności, wskazanej w art. 247 § 1 pkt 3 o.p. Doprecyzowując wypada stwierdzić, iż w realiach tej konkretnej sprawy, przedmiotem sporu sądowoadministracyjnego między stronami jest w istocie kwestia, czy można uznać za rażące naruszenie prawa (w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 o.p.) wymierzenie kary, o której mowa, na podstawie jednoznacznie brzmiących w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.h.", skoro projekt tego aktu nie był notyfikowany, mimo – jak twierdzi strona skarżąca – istnienia takiej powinności. VIII W sporze, którego istotę dopiero co wskazano (w końcowym fragmencie punktu poprzedzającego niniejszego uzasadnienia), wypad się zgodzić ze stanowiskiem prezentowanym przez Dyrektora Izby Celnej, z następujących względów. 1. Trzeba mieć przede wszystkim na uwadze, że przepisy art. 89-91 u.g.h., których zastosowanie w sprawie przez organy celne miałoby (jak twierdzi spółka) prowadzić do rażącego naruszenia prawa, nie zostały do tej pory formalnie derogowane z systemu polskiego prawa. Nadal więc obowiązują. Dopuszczają one – jednoznacznie, w sposób nie dający podstaw do formułowania żadnych wątpliwości – możliwość wymierzenia kary pieniężnej, w drodze decyzji, przez naczelnika właściwego miejscowo urzędu celnego (art. 90 ust. 1), przy zastosowaniu przepisów ordynacji podatkowej (art. 91), między innymi wobec podmiotu urządzającego gry na automatach poza kasynem gry (art. 89 ust. 1 pkt 2). W tym ostatnio wymienionym przypadku legislator pokusił się przy tym o sztywne określenie wysokości kary (12.000 zł – art. 89 ust. 2 pkt 2), nie przewidując żadnego miarkowania tej kary przez organy celne. 2. Każda ustawa, zatem także ustawa o grach hazardowych, zaliczona została do źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, powinność respektowania postanowień ustawowych, które nie zostały derogowane skutecznie z systemu polskiego prawa, przez wszystkie organy władzy publicznej, w tym również (jak w niniejszej sprawie) przez organy celne, skoro zostały one zobligowane do działania "na podstawie i w granicach prawa" (art. 8 Konstytucji). 3. Okoliczności stanu faktycznego sprawy rozpoznawanej przez Sąd zostały ustalone przez organ celny pierwszej instancji prawidłowo i nie mogą być kwestionowane. Z uzasadnień wszystkich decyzji wydanych zarówno w przedmiocie nałożenia na spółkę kary, jak i tych, w których odmówiono uwzględnienia wniosku strony o stwierdzenie nieważności tamtych rozstrzygnięć, wynika jasno i bez wątpliwości, że spółka (między innymi) urządzała gry na automatach poza kasynem gry (w [...]). 4. W świetle unormowań konstytucyjnych wskazanych w pkt 2 części VIII niniejszego uzasadnienie, logiczną konsekwencją opisanego stanu faktycznego było przeto zastosowanie przez organy celne sankcji przewidzianej w art. 89 ust. 2 pkt 2 u.h.g. 5. Zagadnienie obowiązku uprzedniego notyfikowania projektu ustawy o grach hazardowych nie jawi się wcale tak jednoznacznie, jak to przedstawia spółka, w obszernych wywodach uzasadnienia skargi i pisma procesowego z dnia [...]grudnia 2014 r., wspierając swoje stanowisko licznie przywoływanym orzecznictwem i wypowiedziami przedstawicieli doktryny prawnej. W związku z zarzutami sformułowanymi przez stronę w pkt 2 skargi, niezwłocznie i dobitnie wypada zaakcentować, iż Dyrektor Izby Celnej rozważył obecnie analizowaną kwestię w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, odmawiających stwierdzenia nieważności orzeczeń nakładających na stronę kare pieniężną. Przyjęcie przez organ – w efekcie dokonanej oceny tego problemu – odmiennego (od zapatrywania spółki) stanowiska w kwestii istnienia (bądź braku) powinności przedłożenia do notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych, nie może być zaś absolutnie traktowane jako uchybienie dyspozycji art. 121 o.p., poprzez rzekome naruszenie zaufania strony do organu. Trzeba bowiem mieć na względzie niejednolitość orzecznictwa w kwestii charakteru prawnego przepisów ustawy o grach hazardowych. W wielu judykatach – także tutejszego Sądu (ich przykłady przywołano w uzasadnieniu obecnie weryfikowanej przez Sąd decyzji) – krajowe sądy administracyjne, dokonując stosownej analizy i to z uwzględnieniem dyrektyw zawartych w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r., wydanego w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, prezentuje pogląd, w myśl którego, przepisy ustawy, o której mowa, nie stanowią "przepisów technicznych", w rozumieniu dyrektywy Nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r. (dalej: "dyrektywa 98/34/ WE"). W uzasadnieniach tego rodzaju rozstrzygnięć podkreśla się dodatkowo, iż nawet w razie przyjęcia "technicznego" charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, projekt tego aktu prawnego i tak nie wymagał uprzedniej notyfikacji, a to w związku z istniejącą, podkreślaną także przez sam TSUE w jego orzeczeniach, swobodą kreowania instrumentów ochrony konsumentów przed negatywnymi i niepożądanymi konsekwencjami tak szczególnej dziedziny działalności gospodarczej, jaką stanowią gry hazardowe. Wątpliwości co do charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych podnoszone są zresztą przez same sądy administracyjne, Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyłączając. Dowodzą tego pytania formułowane pod adresem Trybunału Konstytucyjnego. Skład orzekający ma na uwadze także te przypadki, na które powołał się autor skargi w niniejszej sprawie. Wypada w tym miejscu dodatkowo zauważyć, że w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r. (P 4/11) Trybunał Konstytucyjny przesądził już o zgodności art. 135 ust. 2 u.g.h. z art. 2 Konstytucji RP, stwierdzając, ze przepis ten nie narusza praw nabytych przedsiębiorców, ani zasady ochrony interesów w toku. 6. Osobnego zauważenia wymaga i to, że nawet przyjęcie stanowiska o "technicznym charakterze" przepisów ustawy o grach hazardowych i związaną z tym koniecznością wcześniejszego notyfikowania projektu tego aktu, nie przesądza jeszcze wcale o niedopuszczalności stosowania ustawy, mimo braku notyfikacji. Jak trafnie podkreślił bowiem Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 28 listopada 2013 r. (I KZP 15/13), na które powołano się zresztą także w skardze, ewentualne naruszenie obowiązku notyfikacji ustawy o grach hazardowych, a więc powinności wynikającej z dyrektywy 98/34/ WE, ma charakter naruszenia typu ustawodawczego, którego konstytucyjność może być badania wyłącznie w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Do czasu zainicjowania tej kontroli i podjęcia przez Trybunał stosownego rozstrzygnięcia, brak jest podstaw do odmowy stosowania przepisów ustawy o grach hazardowych. 7. Dotychczasowe wywody poczynione w ramach części VIII niniejszego uzasadnienia prowadzą do ostatecznej konkluzji, zgodnie z którą niejednoznaczna ocena charakteru prawnego przepisów ustawy o grach hazardowych oraz kwestii istnienia (lub braku) obowiązku wcześniejszego przedstawienia do notyfikacji projektu tej ustawy, skutecznie wyklucza dopuszczalność – w ekstraordynaryjnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wymierzającej spółce karę za urządzanie gier na automatach poza kasynem – postawienia organowi celnemu uzasadnionego zarzutu rażącego naruszenia prawa (czego wymaga ustawodawca w art. 247 § 1 pkt 3 o.p.), skoro w sprawie, której przedmiotem było nałożenie kary pieniężnej, organy zastosowały pozostające przecież nadal w systemie polskiego prawa, jednoznaczne przy tym w swojej treści postanowienia art. 89-91 u.g.h. IX Skład orzekający Sądu uznał za niecelowe występowanie do Trybunału Konstytucyjnego z ponownym pytaniem o zgodność art. 89 ustawy o grach hazardowych z Konstytucją, ponieważ pytanie takie zostało już wszak zgłoszone przez Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. (II GSK 686/13). Odmówił też – w związku z tym – zawieszenia postępowania w rozpoznawanej sprawie (postanowienie z dnia 14 października 2014 r.). Orzeczenie Trybunału, wydane w odpowiedzi na pytanie NSA, o którym wspo-mniano, może natomiast stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy celne w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej. Ewentualna podstawa wznowienia nie może natomiast stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej karę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od dawna ugruntowane jest już bowiem stanowisko o niedopuszczalności zamiennego wykorzystywania odrębnych przecież przesłanek skutecznego uruchamiania jednego z trybów nadzwyczajnej weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, właściwych dla każdego z tych trybów osobno. X Z wszystkich przytoczonych powodów skarga podlegała oddaleniu, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a.