III SA/Wr 492/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi I. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę. Decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku – wydaną po załatwieniu wniosku zainteresowanej o ponowne rozpatrzenie sprawy – Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. (Nr [...]), ostatecznie odmawiając stronie umorzenia odsetek od nieopłaconych składek, w łącznej kwocie [...] zł (naliczonej na dzień [...] r.). W pierwszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia z dnia [...] r. (s.1-5) organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, sytuację materialną i rodzinną zainteresowanej (na podstawie zgromadzonych dokumentów i oświadczeń strony), przytoczył okoliczności, na które powołuje się wnioskodawczyni, a z powodu których nie opłacała ona składek na ubezpieczenia społeczne, a następnie przytoczył brzmienie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm., przywoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "u.s.u.s."), przepisu wymieniającego taksatywnie okoliczności, w których – z woli ustawodawcy – zachodzi stan całkowitej niewypłacalności dłużnika, umożliwiający ewentualne umorzenie jego zaległości wobec ZUS z tytułu samych składek na ubezpieczenie oraz należności ubocznych (w tym także odsetek za zwłokę). Zakład wykluczył istnienie stanu całkowitej niewypłacalności strony, w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., a następnie (s. 5-7 uzasadnienia) dokonał oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3a ustawy, zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach, uwzględniając ważny interes osoby zobowiązanej, można umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W ramach tej oceny uwzględniono postanowienia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 – powoływanego dalej jako "rozporządzenie" lub "rozporządzenie wykonawcze"), wydanego na podstawie delegacji przewidzianej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. W wyniku dokonanej oceny organ decyzyjny nie dopatrzył się także istnienia żadnych przyczyn, które przemawiałyby za umorzeniem zaległości wnioskodawcy, w świetle postanowień art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i przepisów wspomnianego rozporządzenia. Odnosząc się do przesłanki wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, ZUS przedstawił stan majątkowy i sytuację rodzinną zainteresowanej. Podkreślił zwłaszcza, że składając wniosek o umorzenie zaległych odsetek strona podała, iż spłaci należność główną w 6 ratach (po około [...] zł), natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podała, że może to uczynić w 5 ratach po [...] zł. Mając na uwadze takie propozycje samej zainteresowanej Zakład uznał, że istnieje realna szansa spłaty całego zadłużenia (należności głównej oraz odsetek) w dłuższym okresie, co wyklucza przesłankę umorzenia z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzeni. Dokonując dalej oceny z perspektywy § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, organ wywodził, iż z akt sprawy nie wynika, by wnioskodawczyni poniosła jakiekolwiek straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, co powodowałoby, że opłacenie należności mogłoby pozbawić stronę możliwości dalszego prowadzenia działalności. Skarżąca nadal prowadzi zresztą taką działalność, co wyklucza również istnienie i tej przesłanki. Odnośnie do przesłanki skonkretyzowanej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego organ stwierdził, iż strona nie przedłożyła żadnej dokumentacji, która świadczyłaby o tym, że stan jej zdrowia lub konieczność sprawowania pieczy nad członkiem rodziny uniemożliwia zainteresowanej uzyskiwanie dochodu pozwalającego uregulować zaległości (w tym odsetki za zwłokę). O tym, że brak takich przeszkód świadczy nadal prowadzona działalność. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego ZUS uznał, że nie zachodzą żadne przesłanki umorzenia, ani te, które zostały wskazane w art. 28 ust 3 u.s.u.s., ani określone w rozporządzeniu. W konsekwencji Zakład utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję (Nr [...] z dnia [...] r.). Dodatkowo, odnosząc się do argumentacji przytoczonej w odwołaniu, organ zwrócił uwagę na dwie kwestie. Podkreślił w pierwszej kolejności, że podnoszone przez stronę okoliczności powstania jej zadłużenia nie mogą stanowić podstawy do umorzenia. Nie zostały bowiem ujęte w katalogu przesłanek zastosowania instytucji, o zastosowanie której ubiega się wnioskodawczyni. Wywodził dalej, że wysokość zadłużenia, jakie aktualnie wykazywane jest na koncie strony, jest wynikiem decyzji z dnia [...] r. (Nr [...]), w której ZUS wyjaśnił powody nieuznania zgłoszonych przez zainteresowaną przerw w prowadzeniu działalności, stwierdzając jednocześnie podleganie przez nią ubezpieczeniom w tych okresach. Odwołanie od tej decyzji zostało oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego we W. IX Wydział Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, zainteresowana złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie decyzji opisanej w sentencji niniejszego wyroku i o zasądzenie kosztów postępowania. Pierwszą (zasadniczą) część obszernego uzasadnienia skargi poświęciła jej autorka na przedstawienie argumentacji, w której starała się podważyć zasadność wydania przez ZUS decyzji z dnia [...] r. (Nr [...]), do której organ ten nawiązał w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przywołując liczne przepisy, które – w jej ocenie – zostały naruszone przy wydawaniu tego orzeczenia. W ramach tych wywodów oświadczyła, że wyrok Sądu Okręgowego we W. IX Wydział Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. "został wydany nie z przyczyn merytorycznych lecz nieformalnych" (s. 9 skargi – k. 10 akt sądowych). Na ostatniej stronie uzasadnienia skargi ponownie oświadczyła, że chce spłacić zadłużenie główne, w 6 ratach, ale bez naliczonych odsetek, gdyż – zdaniem skarżącej – odpowiedzialność za nie powinna obciążać Zakład. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację w sprawie. W piśmie procesowym datowanym na dzień [...] r. skarżąca odwołała się przede wszystkim do zaświadczeń wydanych "przez odpowiednie departamenty ZUS", potwierdzających, iż nie zalega ona z należnościami na rzecz Zakładu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawie-dliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydawane w przedmiocie umarzania (odmowy umarzania) zaległości wobec tego Zakładu. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji admini-stracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skarg na decyzje zgodne z prawem (art. 151 tej samej ustawy). Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. Wbrew odmiennemu zapatrywani skarżącej, organ nie naruszył przepisów przy wydawaniu kontrolowanej przez Sąd decyzji. W szczególności nie są uzasadnione zarzuty podniesione w skardze. Godzi się na wstępie zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, umorzenie zaległości jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacjach wskazanych przez samego legislatora w art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego (katalog przesłanek jest zamknięty). Po drugie, instytucja umorzenia została uregulowana w specyficzny sposób. Decyzje wydawane w tym przedmiocie mają charakter uznaniowy. Trzeba się więc zgodzić z utrwalonym – a przy tym jednolitym stanowiskiem prezentowanym judykaturze Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych – wedle którego, nawet w przypadku stwierdzenia istnienia okoliczności wymienionych przez legislatora, Zakład może (nie musi) zastosować wnioskowane umorzenie, jeżeli tylko działa w granicach przyznanej mu swobody. Inaczej rzecz ujmując należałoby stwierdzić, że w wypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek umorzenia, odmowa jego zastosowania będzie nielegalna tylko wtedy, gdy ZUS przekroczy granice swobodnej oceny dowodów. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Trafna jest w szczególności ocena organu o braku podstaw do przyjęcia całkowitej niewypłacalności dłużnika ZUS, w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nie zaistniała bowiem żadna z okoliczności wymienionych w punktach 1-6 tego przepisu. Organ zasadnie wywiódł przy tym, że strona prowadzi nadal działalność gospodarczą, co stwarza możliwość spłaty całej zaległości (wraz z odsetkami) w dłuższym okresie. W tej sytuacji słusznie skoncentrował się Zakład na ustaleniu, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i przepisach rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji przewidzianej w art. 28 ust. 3b tej ustawy. Dokonanie oceny także w tym zakresie nie może budzić zastrzeżeń. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., "należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności". Szczegółowe zasady umarzania należności w takich przypadkach reguluje wielokrotnie już przywoływane rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. W § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazano, iż umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić, "jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności". Cytowane przepisy, dotyczące umarzania należności z tytułu składek, wskazują, że zastosowanie tego rodzaju ulgi ograniczone jest jedynie do wyjątkowych i trudnych sytuacji. Podkreślić przy tym trzeba, że obowiązek wykazania wymienionych w rozporządzeniu przesłanek spoczywa na składającym wniosek o umorzenie należności. Zakład skoncentrował się przede wszystkim – prawidłowo – na wykazaniu istnienia (bądź braku) okoliczności wprost wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Odrzucić przy tym należało z góry szczególną przesłankę umorzenia zaległości, wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 2. Trafnie bowiem podkreślił ZUS, iż z akt sprawy nie wynika, by wnioskodawczyni poniosła jakiekolwiek straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, co powodowałoby, że opłacenie należności mogłoby pozbawić stronę możliwości dalszego prowadzenia działalności. Skarżąca prowadzi zresztą nadal taką działalność, co wyklucza również istnienie i tej przesłanki. Zdaniem Sądu, kierunek oceny istnienia (lub braku) pozostałych przesłanek do umorzenia, wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia, determinuje w istocie jedna, najistotniejsza za to w sprawie okoliczność. Chodzi o deklarację spłaty całej należności głównej w 6 ratach, jaką skarżąca składa konsekwentnie w toku całego postępowania administracyjnego, ponawiając ją także w skardze do tutejszego Sądu. W tej sytuacji, w pełni uzasadniony był logicznie nasuwający się wniosek organu, że rysuje się zupełnie realna szansa spłaty całego zadłużenia (należności głównej oraz odsetek), w dłuższym okresie. Proponując spłatę należności głównej w ciągu pół roku, zainteresowana musi wszak dysponować środkami (albo – co najmniej – posiadać realne możliwości ich zgromadzenia), umożliwiającymi realizację składanych propozycji. Należy wreszcie odnieść się do podstawowego zarzutu skarżącej – rzekomej niezgodności z prawem decyzji z dnia [...] r. (Nr [...]), w której ZUS wyjaśnił powody nieuznania zgłoszonych przez zainteresowaną przerw w prowadzeniu działalności, stwierdzając jednocześnie podleganie przez nią ubezpieczeniom w tych okresach. Decyzja ta uzyskała już walor orzeczenia ostatecznego i prawomocnego. Jest bowiem okolicznością bezsporną, że odwołanie od tej decyzji zostało skutecznie oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego we W. IX Wydział Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. (sygn. akt: [...]). Przyczyny uprawomocnienia się takiego rozstrzygnięcia nie odgrywają tu żadnej roli. Zgodność z prawem decyzji, o której mowa, nie może być zatem skutecznie kwestionowana w ramach postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie. Konkludując, Sąd nie dopatrzył się zarzucanych naruszeń prawa. Dlatego też, kierując się dyspozycją art. 151 p.p.s.a., był zobligowany do oddalenia skargi.