III SA/Wr 494/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K.G. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie wymeldowania z miejsca pobytu stałego uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Burmistrz B. – B. A., orzekł o wymeldowaniu z pobytu stałego E.B. Od decyzji tej odwołanie wniósł Prokurator Rejonowy w K.G. powołując się na art. 183 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w dniu orzekania Burmistrz B. nie był organem uprawnionym do wydania decyzji. Prokurator wskazał, że Sąd Rejonowy w K. G. wyrokiem z dnia 19 grudnia 2005 r. (sygn. akt II K 22/04) orzekł wobec B. A. – Burmistrza B. zakaz pełnienia kierowniczych funkcji w organach samorządu terytorialnego na okres pięciu lat, a wyrokiem z dnia [...] (sygn. akt VI Ka 103/06) Sąd Okręgowy w J.G. utrzymał w mocy wyrok sądu I instancji. Prokurator wskazał, że z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia w zakresie zakazu pełnienia kierowniczych funkcji w organach samorządu terytorialnego B.A. pełniąc formalnie mandat burmistrza od chwili jego wygaśnięcia przestał być osobą uprawnioną do podejmowania jakichkolwiek czynności związanych z wykonywaniem tej funkcji. Podejmowanie natomiast decyzji bez posiadania materialnej kompetencji stanowi o rażącym naruszeniu przepisów o ustalaniu i przestrzeganiu właściwości rzeczowej organu administracyjnego, czyli art. 19 i 20 k.p.a. Jednocześnie prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] (nr [...]) Wojewoda D. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził, że odwołanie wniesione przez Prokuratora Rejonowego w K. G. jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż prokuratorowi służy w postępowaniu administracyjnym prawo strony wyłącznie w zakresie ustanowionym w art. 188 k.p.a., tzn. wtedy, gdy uczestniczył w postępowaniu, a więc warunkiem skutecznego wniesienia przez prokuratora odwołania od decyzji organu I instancji jest jego udział w postępowaniu w I instancji. Podniesiono, że postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu, nie można też legitymacji prokuratora do wnoszenia odwołania wyprowadzić z art. 182 k.p.a. Natomiast – jak wskazał organ – z użytego w art. 183 § 1 k.p.a. określenia "stadium postępowania" wynika co prawda, że prokurator może włączyć się do każdego stadium, jednak dotyczy to postępowania, które się już toczy. Organ wskazał, że postępowanie administracyjne toczy się od jego wszczęcia, aż do momentu doręczenia lub ogłoszenia decyzji organu I instancji oraz od złożenia odwołania do doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej. Zatem z prawa prokuratora do udziału w każdym stadium postępowania nie można wyprowadzić jego legitymacji do wniesienia również odwołania. Skoro z przedłożonych w sprawie dokumentów wynika, ze prokurator nie uczestniczył w prowadzonym w I instancji postępowaniu administracyjnym dotyczącym wymeldowania E. B., to nie był on – zadaniem Wojewody D. –uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza B. Prokurator mógłby natomiast żądać nadzwyczajnego trybu postępowania na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. w przedmiocie nieważności decyzji. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Prokurator Rejonowy w K. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zarzucając mu obrazę art. 183 § 1 k.p.a. i art. 188 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż prokuratorowi nie przysługuje odwołanie od nieostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli przed datą jej wydania nie wstąpił on do postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2005 r. (sygn. akt II OSK 34/05), w którym przyjęto, że prokurator, który nie brał udziału w postępowaniu, może na podstawie art. 183 § 1 i art. 188 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. wnieść odwołanie od decyzji nieostatecznej organu I instancji. Zdaniem skarżącego uprawniony jest pogląd, że prokurator może na podstawie art. 183 § 1 k.p.a. wziąć udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym, aż do momentu jego zakończenia, tj. do momentu wydania ostatecznej decyzji administracyjnej, nawet przy braku jakiejkolwiek wcześniejszej aktywności w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie lub umorzenie postępowania, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i wskazując, że wadliwa decyzja Burmistrza B. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z dnia [...] (nr [...]) stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza B. z dnia [...] ([...]). W konsekwencji – zdaniem organu – żądanie Prokuratora Rejonowego w K.G. orzekania przez Sąd co do zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności odwołania wydaje się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). Kwestią wymagająca rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była dopuszczalność wniesienia przez prokuratora odwołania od nieostatecznej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu przed tym organem. W przedmiotowej sprawie Wojewoda D. odmówił prokuratorowi prawa do wniesienia odwołania właśnie z uwagi na to, że nie brał on udziału w postępowaniu przed Burmistrzem B. Podnieść trzeba, że w doktrynie i w orzecznictwie przeważają poglądy, opowiadające się za uprawnieniem prokuratora do wniesienia zwykłego środka zaskarżenia także wtedy, gdy wcześniej nie zgłosił on udziału w postępowaniu. W literaturze wskazuje się, że prokurator może włączyć się w każdym stadium do postępowania, a więc w postępowaniu przed I instancją - do momentu wydania decyzji, a następnie w postępowaniu odwoławczym lub w nadzwyczajnych tokach postępowania - do czasu wydania decyzji w danej instancji. Prokuratorowi przysługują wszystkie środki prawne zwyczajne (odwołanie, zażalenie), i to bez względu na to, czy brał udział w postępowaniu (J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1985, s. 264 i 265). Pogląd ten, ukształtowany już wcześniej w doktrynie, na gruncie niezmienionego w tym zakresie stanu prawnego jest nadal aktualny. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 1989 r. sygn. akt IV SA 57/89 przyjął za dopuszczalne złożenie przez prokuratora odwołania od nieostatecznej decyzji, mimo iż w sprawie tej nie brał on udziału. W glosie do powyższego wyroku H. S. zwrócił uwagę na to, że uczestnictwo prokuratora w postępowaniu odbywa się na takiej zasadzie, aby nie naruszać porządku tego postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy podzielić pogląd o dopuszczalności odwołania złożonego przez prokuratora od decyzji, w sytuacji, gdy wcześniej nie zgłosił on udziału w postępowaniu, a tym samym uznać za zasadną skargę wniesioną przez Prokuratora Rejonowego w K. G. Wskazać trzeba, że przepis art. 183 § 1 k.p.a. upoważnia prokuratora do udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. By cel ten mógł zostać zrealizowany, ustawodawca w art. 188 k.p.a. wskazał, iż prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184 k.p.a., służą prawa strony. Ponadto prokurator może korzystać zarówno ze zwykłych, jak i nadzwyczajnych środków, przysługujących stronom. Ustawa przyznaje prokuratorowi szczególne uprawnienia do wniesienia środka prawnego w postaci sprzeciwu, lecz jak wynika to z art. 184 § 1 k.p.a., środek ten przysługuje tylko od decyzji ostatecznej. Powstaje zatem pytanie, czy prokurator może zaskarżyć decyzję nieostateczną, jeżeli nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, czy też powinien powstrzymać się z jej zaskarżeniem i dopiero po uzyskaniu przez decyzję statusu decyzji ostatecznej wnieść od niej sprzeciw. Przyjąć należy, iż postępowanie administracyjne toczy się od chwili jego wszczęcia do momentu wyczerpania wszystkich środków zaskarżenia w tym nadzwyczajnych, jak też przysługujących przed sądami administracyjnymi. Niewątpliwie jednym z etapów postępowania administracyjnego jest postępowanie odwoławcze wywołane wniesieniem w ustawowym terminie odwołania. Z art. 127 k.p.a. wynika, że prawo do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. Natomiast na gruncie art. 188 k.p.a. uprawnienia strony przysługują prokuratorowi wówczas, gdy bierze on udział w postępowaniu. Powstaje zatem zagadnienie, czy nieokreślone wyraźnie w art. 183 § 1 k.p.a. uprawnienie prokuratora do złożenia odwołania można zrekonstruować z art. 127 i 188 k.p.a. Podnieść trzeba, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2003 r., sygn. akt I SA 2101/01, LEX nr 121766). Jeżeli więc ustawodawca w art. 188 k.p.a. przyznał prokuratorowi prawa strony, to nie mógł ich tym samym ograniczyć do tych, które przysługują stronom aktywnie uczestniczącym w postępowaniu. W konsekwencji skoro strona nie biorąca udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji może wnieść odwołanie od decyzji wydanej w tym postępowaniu, to prawo takie przysługuje również prokuratorowi, któremu ustawodawca przyznał uprawnienia strony. Nie dopuszczalne byłoby bowiem różnicowanie uprawnień prokuratora nie uczestniczącego w postępowaniu i strony, która nie brała w nim udziału. Jeżeli więc postępowanie administracyjne zakończyło się decyzją, od której przysługuje zwykły środek w postaci odwołania, a strona nie jest zainteresowana w jej zaskarżeniu, to udział prokuratora w tym stadium postępowania przez wniesienie odwołania należy uznać za prawnie dopuszczalny. Celem wstąpienia prokuratora do postępowania jest przecież zapewnienie legalności tego postępowania i rozstrzygnięcia. Przeciwny pogląd prowadziłby do sytuacji, w której prokurator oczekiwałby, aż decyzja stanie się ostateczna, aby móc skorzystać ze środka prawnego przewidzianego w art. 184 K.p.a. Takiego sposobu rozumowania nie można podzielić, jako sprzecznego zarówno z wykładnią celowościową, jak i logiczną. Zakładając racjonalność działania ustawodawcy, nie można przyjąć, że prokurator, powołany na podstawie art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (Dz. U. Nr 21, poz. 206 ze zm.) do strzeżenia praworządności, a na podstawie art. 183 § 1 k.p.a. do zapewnienia legalności postępowania, dysponując procesowymi uprawnieniami strony, miałby oczekiwać na włączenie się do postępowania do momentu, gdy decyzja stanie się ostateczna. Jeżeli więc zwykły środek prawny w postaci odwołania, zapewniający w dodatku szerszą, bo instancyjną kontrolę, pozwoli wcześniej usunąć naruszenie prawa, to względy celowościowe nakazują wykorzystywanie go i przemawiają za dopuszczeniem udziału prokuratora w tej formie zamiast oczekiwania na możliwość wniesienia sprzeciwu. Powyższe wyjaśnienie treści art. 183 § 1 i art. 188 k.p.a. odpowiada także zasadzie szybkości i prostoty postępowania, wyrażonej w art. 12 k.p.a., nakazującym posługiwanie się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 września 2005 r., sygn. akt II OSK 34/05, ONSAiWSA 2006/3/79). Także wykładnia logiczna przepisów regulujących udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym przemawia za dopuszczalnością udziału prokuratora w postępowaniu w drodze wniesienia odwołania. Podnieść trzeba, że art. 184 § 1 k.p.a. uprawnia prokuratora do zaskarżenia sprzeciwem decyzji ostatecznych, niezależnie od tego, czy brał udział w postępowaniu, czy też nie, nie ograniczając przy tym tego prawa żadnym terminem. Wychodząc zatem z przesłanki a maiori ad minus należy przyjąć, że skoro prokurator może wnieść sprzeciw od decyzji ostatecznej i nie jest przy tym związany żadnym terminem, to tym bardziej może wnieść odwołanie jako zwykły środek zaskarżenia, jednakże wobec zastrzeżenia z art. 188 k.p.a. tylko wówczas, gdy nie upłynął termin ustawowy, przewidziany dla stron. Innymi słowy, prokurator, który nie brał udziału w postępowaniu, może na podstawie art. 183 § 1 i art. 188 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. wnosić odwołanie od nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji. Podsumowując powyższe należy ponadto zauważyć, że z art. 78 Konstytucji RP wynika prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, wyjątki zaś od tej zasady określa ustawa. Prokuratorowi, który korzysta z uprawnień przyznanych mu w art. 182-188 k.p.a., przysługują prawa procesowe strony postępowania (art. 188 k.p.a.). Skoro strona nie biorąca udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji ma prawo wniesienia odwołania, to tym samym prawo takie ma również prokurator, który nie występował w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wskazać też trzeba, że żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie ogranicza uprawnień prokuratora do działania w zależności od stadium postępowania. Natomiast wniesienie odwołania przez prokuratora, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jest formą przystąpienia przez niego do sprawy. Ponadto udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym nie ogranicza strony w działaniach i nie ujmuje jej konstytucyjnych praw. Prokurator podejmuje działania w interesie publicznym, kierując się koniecznością strzeżenia praworządności, w związku z czym nie zawsze czynności te podejmowane są zgodnie z wolą strony. W okolicznościach niniejszej sprawy, skoro prokurator, któremu przysługiwały prawa strony, wniósł odwołanie od decyzji Burmistrza B. w ustawowym terminie, to wydanie przez Wojewodę D. na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania naruszało przepisy prawa procesowego, co z kolei mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt) 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w wyroku.