III SA/Wr 495/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu przyznanych środków z PFRON na rozpoczęcie działalności gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) we W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego – Pana K.J. - od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. ([...]) odmawiającej umorzenia należności pieniężnych z tytułu zwrotu przyznanych środków PFRON na rozpoczęcie działalności gospodarczej, wynikających z umowy nr [...], z dnia [...]r., w kwocie [...]zł, wraz z odsetkami za zwłokę, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r , poz. 23, z póżn. zm.; dalej jako "K.p.a.") – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia SKO przytoczyło, że w dniu [...] r. skarżący złożył (w Wydziale Zdrowia i Spraw Społecznych Urzędu Miejskiego W.) wniosek o przyznanie osobie niepełnosprawnej środków na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Do wniosku załączono oświadczenie o nieskorzystaniu ze środków PFRON i innych środków publicznych na podjęcie działalności gospodarczej lub rolniczej. Po rozpatrzeniu wniosku, umową z dnia [...] r., nr [...], przyznano skarżącemu kwotę [...]zł na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Powiatowy Urząd Pracy, który na mocy porozumienia z dnia [...] r. przejął sprawy dotyczące wsparcia finansowego z PFRON dla osób niepełnosprawnych na rozpoczęcie działalności gospodarczej i weryfikując otrzymaną dokumentację stwierdził, że skarżący w dniu [...]r. zawarł z Powiatowym Urzędem Pracy we W. umowę (nr [...]), na podstawie której otrzymał z Europejskiego Funduszu Społecznego kwotę [...]zł na sfinansowanie kosztów podjęcia działalności gospodarczej pod nazwą: "A" Stwierdzono zatem, że oświadczenie skarżącego złożone przy składaniu wniosku z dnia [...]r. jest nieprawdziwe, a środki wypłacone w wysokości [...]zł podlegają zwrotowi, wraz z odsetkami za zwłokę. W tych okolicznościach, działając na podstawie art. 49e ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych oraz § 2 umowy z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Urząd Pracy we W., pismem z dnia [...] r., wezwał skarżącego do zwrotu otrzymanych środków z PFRON w wysokości [...]zł wraz z odsetkami za zwłokę naliczonymi jak dla zaległości podatkowych, od dnia otrzymania środków do dnia ich zapłaty. Tymczasem pismem z dnia [...]r. skarżący wystąpił o umorzenie środków przyznanych z PFRON, w wysokości [...]zł, wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu pisma wskazał, że analiza i weryfikacja otrzymanej dokumentacji prowadzona była przez prawie półtora roku od czasu udzielonej dotacji, mimo, że Urząd Pracy posiadał wiedzę o złożonym wcześniej wniosku, o czym skarżący wielokrotnie informował osoby upoważnione do przedkładania ofert oraz kierowania na szkolenia, a prawo do otrzymania wsparcia potwierdził również pracownik PFRON. Wyjaśnił, że nie było jego zamiarem wyłudzenie środków publicznych, lecz skorzystanie z dostępnej formy pomocy, przy pozostawaniu w przekonaniu o legalności takiego działania. Ze środków z udzielonej pomocy zakupił specjalistyczny sprzęt do pomiarów instalacji elektrycznych, pomiaru natężenia prądu i sprzęt specjalistyczny do wykonywania usług w branży gazowej. Jego aktualna sytuacja majątkowo-dochodowa uniemożliwia zwrot otrzymanych środków wraz z odsetkami za zwłokę. Odrębnym pismem, z dnia [...]r., skarżący wystąpił o udzielenie informacji i wyjaśnień co do zasadności żądania zwrotu wypłaconych środków, wraz z odsetkami za zwłokę. Argumentował, że środki uzyskane w [...] r., w wysokości [...] zł, zostały przekazane na inny cel - rozpoczęcie działalności gospodarczej pod firmą "A", natomiast kwota otrzymana w [...] r. była przeznaczona na prowadzenie działalności gospodarczej pod nazwą "B". W tych okolicznościach, zdaniem skarżącego, cel, na który otrzymał wsparcie finansowe w [...] r. był inny niż [...] r., zatem zachodzi brak podstaw do żądania zwrotu przyznanych środków, na podstawie art. 12a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Dla potwierdzenia swojego stanowiska powołał przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r., w szczególności § 2 pkt 3 oraz § 4 pkt 1 dotyczący ciążącego na organie obowiązku weryfikowania sporządzenia wniosku oraz poinformowania o ewentualnych nieprawidłowościach rachunkowych i formalnych złożonego wniosku, wyjaśniając, że nigdy nie został poinformowany o jakichkolwiek nieprawidłowościach złożonego wniosku. Powołaną na wstępie decyzją, po zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, organ pierwszej instancji odmówił umorzenia należności pieniężnych z tytułu zwrotu przyznanych środków PFRON na rozpoczęcie działalności gospodarczej, wynikających z umowy z dnia [...] r., w kwocie [...]zł, wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu decyzji organ powołał i wyjaśnił przepisy regulujące instytucję umorzenia należności o charakterze cywilnoprawnym, omówił poszczególne przesłanki umorzenia i wyjaśnił, że po przeanalizowaniu sytuacji osobistej i i finansowej w stanie faktycznym sprawy żadna z tych przesłanek nie wystąpiła. Skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie, między innymi zwracając uwagę, że istnienie zadłużenia od strony prawnej i moralnej budzi kontrowersje i sprzeciw. W związku z tym wystąpił o gruntowną analizę prawną i wyjaśnienie zaistniałej sytuacji, bowiem żądanie przez organ zwrotu udzielonego wsparcia z PFRON jest bezpodstawne. Wskazuje na to fakt umorzenia postępowania przez prokuraturę. Z tych powodów – w przekonaniu skarżącego - zasadnym jest wydanie dwóch rozstrzygnięć: jednego w zakresie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu należności jako bezprzedmiotowego, oraz drugiego, o umorzenie całej kwoty podlegającej zwrotowi, wraz z odsetkami za zwłokę. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że skarżący kwestionuje zasadność żądania zwrotu wypłaconej kwoty wraz z odsetkami za zwłokę, a obowiązek w tym zakresie nie wynika z decyzji administracyjnej podlegającej weryfikacji w trybie odwoławczym, wobec czego Kolegium w pierwszej kolejności odniosło się do tej kwestii. Dalej podało, że w myśl art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (aktualnie Dz. U. z 2016 r. poz. 2046, z póżn. zm.; dalej też jako "ustawa") osoba niepełnosprawna, może otrzymać ze środków Funduszu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej w wysokości określonej w umowie zawartej ze starostą, nie więcej jednak niż do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, jeżeli nie otrzymała bezzwrotnych środków publicznych na ten cel. Istotą wprowadzenia omawianej regulacji było motywowanie osób niepełnosprawnych pozostających bez pracy do podejmowania działalności gospodarczej, poprzez dofinansowanie określonych działań, przy równoczesnym promowaniu tworzenia nowych miejsc pracy. Pomoc ta skierowana została do osób niepełnosprawnych zarejestrowanych w powiatowym urzędzie pracy jako osoby bezrobotne albo osób niepełnosprawnych poszukujących pracy niepozostających w zatrudnieniu, które wcześniej nie korzystały z pomocy finansowej państwa na ten cel. Realizacja takich działań odbywa się poprzez częściowe finansowe wsparcie ze środków PFRON. Wsparcie to - co warto podkreślić - ma charakter jednorazowy bez względu na rodzaj rozpoczynanej działalności gospodarczej. Warunkiem przyznania pomocy jest nieuzyskanie przez osobę ubiegającą się o pomoc (niepełnosprawną) innych bezzwrotnych środków publicznych na ten sam cel. Pod pojęciem "na ten sam cel" należy rozumieć rozpoczęcie działalności gospodarczej (jakiejkolwiek), a nie rozpoczęcie określonej, konkretnej czy kolejnej działalności gospodarczej. Szczegółowe warunki oraz tryb przyznawania pomocy określa, wydane na podstawie art. 12a ust. 3 powołanej ustawy, rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 102, z późn. zm.; dalej jako "rozporządzenie"). Zgodnie z § 2 rozporządzenia osoba niepełnosprawna zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna albo poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu, zwana dalej "wnioskodawcą", może jednorazowo otrzymać środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na: 1) podjęcie po raz pierwszy działalności: a) gospodarczej w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, b) rolniczej w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, w tym polegającej na prowadzeniu działów specjalnych produkcji rolnej, bez względu na formę prawną jej prowadzenia, 2) wniesienie po raz pierwszy wkładu do spółdzielni socjalnej, 3) ponowne podjęcie działalności, o której mowa w pkt 1, lub ponowne wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej, jeżeli zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy upłynęło co najmniej 12 miesięcy od zaprzestania prowadzenia tej działalności lub od ustania członkostwa w spółdzielni socjalnej. Kluczowe znaczenie ma zatem - jak następnie wywodziło Kolegium - interpretacja pojęcia "podjęcia działalności gospodarczej albo rolniczej rozpoczęta po raz pierwszy". Sięgając do uzasadnienia wprowadzanych zmian (dostępnego na stronie Sejmu Rzeczypospolitej, druk nr 3292) można przeczytać: "Obecnie osoba niepełnosprawna nie może uzyskać środków na podjęcie działalności gospodarczej lub rolniczej albo wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej, jeżeli kiedykolwiek uzyskała środki publiczne na ten cel. Wyłącza to możliwość uzyskania tej pomocy przez osobę, która kilkanaście lat temu uzyskała pożyczkę na ten cel i spłaciła ją, a następnie zaprzestała działalności. Celem jest zatem umożliwienie uzyskania tej pomocy osobom, które nie uzyskały bezzwrotnej pomocy na ten cel". Z powyższego wyjaśnienia wynika, że celem wprowadzonej zmiany było umożliwienie osobom niepełnosprawnym uzyskanie bezzwrotnej jednorazowej pomocy finansowej z PFRON, Funduszu Pracy, bądź innego programu np. Europejskiego Funduszu Społecznego na podjęcie działalności gospodarczej. Nie ma zatem znaczenia jaki jest profil działalności gospodarczej, czy jest ona podejmowana pod inną firmą, w innym sektorze. Istotne jest to, aby osoba niepełnosprawna, podejmująca działalność gospodarczą, nie otrzymała wcześniej wsparcia o charakterze bezzwrotnym na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Sytuacje, w których wsparcie dopuszczalne jest mimo wcześniejszego uzyskania środków finansowych dotyczą wyłącznie ponownego podjęcia działalności już prowadzonej lub ponownego wniesienia wkładu do spółdzielni socjalnej, jeżeli zgodnie z oświadczeniem osoby niepełnosprawnej ubiegającej się o środki upłynęło co najmniej 12 miesięcy od zaprzestania prowadzenia tej działalności lub od ustania członkostwa w spółdzielni socjalnej - por. § 2 pkt 3 rozporządzenia, a wnioskodawca nie uzyskał wcześniej żadnej formy bezzwrotnej pomocy (art. 12a ust. 1 in fine ustawy). W świetle przedstawionych wyjaśnień SKO uznało, że skarżący mógłby otrzymać wsparcie finansowe w związku z rozpoczynaną działalnością w trzech przypadkach: 1) nigdy nie otrzymał wcześniej wsparcia finansowego na rozpoczęcie jakiejkolwiek działalności, 2) otrzymał wsparcie, jednak miało ono charakter pożyczki, która została w całości spłacona, 3) ponownie rozpocząłby prowadzenie działalności gospodarczej, przy czym okres od zaprzestania jej prowadzenia był dłuższy niż 12 miesięcy, a równocześnie wcześniej nie otrzymałby żadnego wsparcia finansowego na jej prowadzenie. Żadna z opisanych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Z akt wynika bowiem, że w dniu [...]r. skarżący zawarł z Powiatowym Urzędem Pracy we W. umowę realizowaną w ramach projektu "C", współfinansowanego w 73,74% ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego - Sektorowy Program Operacyjny, na działalność gospodarczą prowadzoną pod firmą: "A". Wysokość tego wsparcia wyniosła [...]zł, a działalność została zakończona z dniem [...]r. Natomiast środki otrzymane na podstawie umowy z dnia [...]r. ([...]), w kwocie [...]zł, były przeznaczone na działalność gospodarczą prowadzoną pod firmą: "B" i dotyczyły wsparcia dla osoby niepełnosprawnej (skarżący został zaliczony do lekkiego stopnia niepełnosprawności na podstawie orzeczenia z dnia [...] r., a niepełnosprawność ta powstała od [...]r.). Działalność ta - zgodnie z informacją znajdującą się w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) została rozpoczęta w dniu [...]r. oraz zakończona w dniu [...]r. Z powyższego wynika, że były to dwie odrębne działalności gospodarcze, przy czym na pierwszą z nich w [...] r. skarżący otrzymał wsparcie w wysokości [...]zł, a na drugą - jako osoba niepełnosprawna, [...]zł. Ponieważ w [...] r. skarżący otrzymał już wsparcie finansowe ze środków publicznych, nie mógł otrzymać kolejnego wsparcia - w [...]r., na rozpoczęcie kolejnej, odrębnej działalności gospodarczej. Kolegium odnosząc się do jednego z zarzutów odwołania, dotyczącego zaniechania przez organ pierwszej instancji weryfikacji wniosku złożonego w dniu [...] r. zwróciło uwagę, że pierwsze wsparcie - uzyskane na rozpoczęcie działalności gospodarczej, otrzymane w [...] r. - było przyznane przez Powiatowy Urząd Pracy we W., natomiast pomoc w [...] r. przyznana została na podstawie umowy z dnia [...]r. przez inny podmiot - Miasto W.. Organ ten nie miał wiedzy ani wglądu w pomoc udzieloną przez inne organy, zatem weryfikacja wniosku następowała na podstawie oświadczeń składanych przez wnioskodawcę. We wniosku z dnia [...]r. skarżący jednoznacznie oświadczył - pouczony o odpowiedzialności karnej - że nie korzystał ze środków PFRON lub innym środków publicznych na podjęcie działalności gospodarczej albo rolniczej. Stąd organ rozpatrujący wniosek nie miał możliwości zweryfikowania, czy oświadczenie złożone w tym zakresie było zgodne z prawdą. Złożony wniosek został natomiast zweryfikowany pod względem formalnym oraz rachunkowym, a na tej podstawie przyznano wsparcie finansowe. Możliwość weryfikacji złożonego oświadczenia pojawiła się dopiero w [...]r., w wyniku zawarcia porozumienia z dnia [...]r., pomiędzy Miastem W. (Wydziałem Zdrowia i Spraw Społecznych Urzędu Miejskiego W.), a Powiatowym Urzędem Pracy o przekazaniu dokumentacji dotyczącej umów finansowanych przez Gminę W.. Z treści tego porozumienia (załączonego do akt sprawy) wynika, że było ono konsekwencją zaleceń pokontrolnych Najwyższej Izby Kontroli, wydanych w wyniku kontroli nr [...], dotyczącej "wykorzystania przez samorządy powiatowe środków PFRON" oraz uchwały Nr [...]Rady Miejskiej W. o nadaniu statutu Powiatowemu Urzędowi Pracy we W.. Stąd zarzut w zakresie braku rzetelnej weryfikacji złożonego wniosku z dnia [...]r. należy uznać za chybiony. Przechodząc do meritum sprawy Kolegium wyjaśniło, że w myśl art. 49f ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych na wniosek dłużnika lub strony umowy, której przedmiot obejmuje dokonanie wydatków ze środków Funduszu, organy i podmioty powołane do zawierania takich umów mogą: 1) umorzyć w części lub w całości należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, lub 2) rozłożyć na raty spłatę tych należności lub odroczyć termin ich płatności, w drodze umowy - w przypadku uzasadnionym ważnym interesem dłużnika, interesem publicznym, względami gospodarczymi lub społecznymi, lub innymi przyczynami zasługującymi na uwzględnienie, w szczególności w razie całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 49 ust. 5b. Dalej akcentując, że rozstrzygnięcie w przedmiocie którejkolwiek z ulg wymienionych w powołanym przepisie podejmowane jest w warunkach uznania administracyjnego Kolegium dokonało na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego obszernej analizy przesłanek umorzenia, o których mowa w przytoczonym przepisie art. 49f, przyjmując, że żadna z nich w sprawie niniejszej nie została spełniona, wobec czego nie znalazło podstaw dla umorzenia należności głównej wraz z odsetkami za zwłokę, objętych postępowaniem. Skarżący wywiódł skargę na tę ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję zarzucając dokonanie błędnej oceny okoliczności faktycznych sprawy, w ramach zgromadzonego materiału dowodowego, jak również nieprawidłowej oceny prawnej, pod kątem przesłanek ustawowych umorzenia należności, zawartych w art 49f ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Wniósł o zmianę przedmiotowej decyzji i umorzenie należności pieniężnych w całości. Na poparcie skargi podnosił między innymi, że osoby decydujące o przyznaniu środków z PFRON wiedziały o złożonym wcześniej wniosku o przyznanie pomocy finansowej z Europejskiego Funduszu Społecznego. Nadto prawo do otrzymania wsparcia finansowego z PFRON potwierdził również sam pracownik PFRON. Skarżący miał więc pełne prawo zakładać, że korzysta z dostępnej i legalnej formy pomocy. Nie miał zamiaru wyłudzić środki publiczne. Procedury kontrolne i sprawdzające pozwalały Powiatowemu Urzędowi Pracy na pełną weryfikację i sprawdzenie złożonego wniosku o przyznanie przedmiotowej dotacji. Pomimo wielomiesięcznej procedury weryfikacyjnej o żadnych nieprawidłowościach rachunkowych ani formalnych złożonego wniosku nie został poinformowany. W przekonaniu skarżącego przesłanka w postaci ważnego interesu dłużnika została w jego przypadku spełniona. Konieczność spłaty należności w kwocie [...]złotych, wraz z odsetkami ustawowymi zaprowadzić może do powstania ogromnego zadłużenia i popadnięcia w ogromne problemy finansowe. Dalej skarżący argumentował, że ustawowy zwrot, "nie otrzymała bezzwrotnych środków publicznych na ten cel" oznacza w świetle treści art 12a ust 1 powołanej wyżej ustawy ten sam cel, a skoro w sytuacji skarżącego cel nie był ten sam, dlatego też nie można stosować zasady charakteru jednorazowego przyznawanego świadczenia, bez względu na rodzaj rozpoczynanej działalności gospodarczej. Spełniona została również przesłanka upływu 12 miesięcy od podjęcia działalności gospodarczej, uprzednio prowadzonej, by uzyskać bezzwrotną pomoc finansową, zgodnie z paragrafem 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 roku. Działalność gospodarcza prowadzona ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego została zakończona dnia [...] roku, a środki otrzymane na podstawie umowy z dnia [...]roku posłużyły otwarciu działalności gospodarczej i dotyczyły wsparcia dla osoby niepełnosprawnej. Wsparcie to jak najbardziej mu przysługiwało i żaden z zapytanych urzędników tego nie zakwestionował. Oświadczenie o niekorzystaniu ze środków PFRON, ani też z innych środków publicznych na podjęcie działalności gospodarczej, złożone zostało przy aprobacie urzędników Powiatowego Urzędu Pracy, weryfikujących to oświadczenie, jak i pracownika PFRON. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub zaskarżonego postanowienia. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit."c"). Należy też dodać, że w myśl art. 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Kontroli Sądu podlegała decyzja odmawiająca umorzenia należności pieniężnych z tytułu zwrotu przyznanych środków PFRON na podstawie art. 49f ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 2046, z póżn. zm.; zwana dalej w skrócie "ustawą o rehabilitacji" lub "ustawą"). Zgodnie z tym przepisem na wniosek dłużnika lub strony umowy, której przedmiot obejmuje dokonanie wydatków ze środków Funduszu, organy i podmioty powołane do zawierania takich umów mogą: 1) umorzyć w części lub w całości należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, lub 2) rozłożyć na raty spłatę tych należności lub odroczyć termin ich płatności, w drodze umowy - w przypadku uzasadnionym ważnym interesem dłużnika, interesem publicznym, względami gospodarczymi lub społecznymi, lub innymi przyczynami zasługującymi na uwzględnienie, w szczególności w razie całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 49 ust. 5b. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "mogą umorzyć" świadczy o tym, że działaniu organu w tej mierze należy przypisać charakter uznania administracyjnego. Rozbudowany zwrot "w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika, interesem publicznym, względami gospodarczymi lub społecznymi, lub innymi przyczynami zasługującymi na uwzględnienie" ma charakter prawnie niedookreślony. Decyzja administracyjna wydana na tak skonstruowanej podstawie materialnoprawnej jest określana jako akt administracyjny swobodny. W takiej sytuacji normatywnej sądowa kontrola decyzji administracyjnej obejmuje wyłącznie zbadanie, czy jej wydanie poprzedzono prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Kontrola legalności takich decyzji, wydanych w ramach uznania administracyjnego, czy na podstawie pojęć prawnych niedookreślonych, jest bowiem ograniczona w tym znaczeniu, że sąd nie może nakazać organowi podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. Sąd nie ocenia także wydanej decyzji w aspekcie jej celowości, zasad słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Rozstrzygnięcie bowiem w sprawie umorzenia zaległości należy do kompetencji organów orzekających. Sąd nie ma natomiast uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, czyli umorzenia należności zgodnie z żądaniem zawartym w skardze. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł zadośćuczynić żądaniu skarżącego by należność – w zastępstwie organów administracyjnych -umorzyć. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji przepisów prawnych stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji. Wskazać bowiem należy, że w toku postępowania administracyjnego, a także na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący, jakkolwiek domagając się również umorzenia należności pieniężnych (przypadających wraz z odsetkami za zwłokę) z tytułu zwrotu przyznanych środków PFRON i podnoszenia okoliczności związanych stricte z przesłankami umorzenia zawartymi w art. 49f ustawy o rehabilitacji, konsekwentnie formułował wszakże zarzuty w celu podważenia zasadności obciążania go kwotą zwrotu z tego tytułu, czyli kwestionował podstawy materialnoprawne nałożenia nań przedmiotowego obowiązku. W tej sytuacji organ winien był najpierw rozstrzygnąć tę kwestię, czyli ustalić, czy w ogóle występuje przedmiot sprawy o umorzenie. Bezprzedmiotowość sprawy administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (vide A. Wróbel, Komentarz do art. 105 kodeksu postepowania administracyjnego, LEX). Tymczasem zagadnienie istnienia prawnego obowiązku i jego wymagalności, oraz ewentualna możliwość rezygnacji przez organ z zaspokojenia tego obowiązku przez stronę poprzez zastosowanie instytucji umorzenia - są odrębnymi sprawami administracyjnymi. Postępowanie o umorzenie przypadających do zwrotu środków PFRON wszczęte na podstawie art. 49f ustawy o rehabilitacji nie jest właściwe do prowadzenia wiążących ustaleń celem orzekania merytorycznego o istocie obowiązku, to znaczy określania wysokości kwoty oraz odsetek za zwłokę w zakresie przypadających do zwrotu środków PFRON, jeśli strona kwestionuje taki obowiązek. Postępowanie jurysdykcyjne w tej materii winno toczyć się na gruncie art. 49e ustawy o rehabilitacji, a okoliczności związane z istnieniem obowiązku zwrotu pobranych środków PFRON nie mogą być przedmiotem dociekań organu i weryfikacji w ramach postępowania wszczętego na wniosek strony o umorzenie należności z tego tytułu w trybie art. 49f powołanej ustawy. W ustawie o rehabilitacji wprowadzono osobne tryby, a mianowicie, poza cytowanym wyżej przepisem art. 49f regulującym instytucję umorzenia lub rozłożenia na raty należności, w art. 49e ustawy wskazano, że, cyt.: "1. Środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty (podkreślenie Sądu), od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. 2. Zwrotu, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. 3. Jeżeli środki Funduszu zostały wypłacone w wysokości niższej od należnej, kwotę stanowiącą różnicę między kwotą należną a kwotą wypłaconą, wypłaca się wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia żądania wypłaty tej kwoty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek jej wypłacenia. 4. Odsetek nie nalicza się w przypadku gdy wystąpienie okoliczności powodujących obowiązek zwrotu lub wypłaty środków było niezależne od zobowiązanego do zapłaty. 5. Zwrotowi nie podlegają należności umorzone w trybie, o którym mowa w art. 49f ust. 1 pkt 1, chyba że w wyniku kontroli stwierdzono niezgodne z prawem ich umorzenie." Przywołany przepis art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji ustanawiając materialnoprawne warunki żądania zwrotu środków PFRON, to jest - wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem, pobranie w nadmiernej wysokości lub stwierdzenie nieprawidłowości w wyniku kontroli – zarazem wprowadził jako właściwy tryb decyzji administracyjnej nakazującej zwrot środków. Komentowany przepis pozostaje w korespondencji z normą art. 45 ust. 3a tej ustawy, zgodnie z którym przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W takim świetle, sprawa zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych kwalifikuje się w aktualnym stanie prawnym nie jako stosunek cywilnoprawny, lecz jako stosunek o charakterze administracyjnoprawnym, rozstrzyganym indywidualną decyzją administracyjną w opisanym, odrębnym jak wyżej już wskazano od uregulowanego w art. 49f - trybie art. 49e ustawy. Zakres przedmiotowy przepisu art. 49e ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie ogranicza się wyłącznie do szczególnej kategorii środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, a zatem przyjąć należy, że odnosi się także do zwrotu środków, o których mowa w art. 12a tej ustawy. W niniejszej sprawie z lektury akt administracyjnych nie wynika by procedura z art. 49e ustawy o rehabilitacji została formalnie wdrożona poprzez wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie, chociaż skarżący od początku podważa prawne podstawy żądania zwrotu środków i dotąd ich nie uregulował, nie zgadzając się z wykładnią organów w szczególności co do wypełnienia dyspozycji art. 12a ust. 2 komentowanej ustawy. Tym samym wydanie ostatecznej decyzji w sprawie umorzenia było przedwczesne bez osobnego wszczęcia z urzędu postępowania z art. 49e ustawy celem wyjaśnienia podstawy materialnoprawnej, ustalenia prawnych i faktycznych przesłanek żądania przez organ od strony skarżącej zwrotu środków oraz wydania decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków PFRON wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie umorzenia należy dokonać niezależnie wszczęcia odrębnej procedury zwrotu wypłaconych środków PFRON na podstawie art. 49e ustawy o rehabilitacji, które powinno się zakończyć w tym jedynie właściwym, osobnym trybie, decyzją administracyjną, co zapewni skarżącemu odpowiednią realizację jego praw procesowych i obronę swych merytorycznych racji w kontekście spełnienia ustawowych przesłanek żądania przez organ zwrotu należności. Z tych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 pkt lit.c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.