III SA/Wr 496/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie WSA Jerzy Strzebińczyk NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Adam Sak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej 500 (pięćset) zł kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że decyzja wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] (Nr [...]) uchylająca decyzję Prezydenta W. z dnia [...] (Nr [...]), odmawiającą J. Z. wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu i piwa – przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. w klubie internetowo-brydżowym, którego uruchomienie przewidziano w pomieszczeniach przyziemia budynku przy ul. Sz. [...] we W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wywiódł, że według ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.), stanowiącej zasadniczą podstawę do orzekania w rozpoznawanej sprawie, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wydawane jest dla konkretnie oznaczonego przedsiębiorcy i dla określonego punktu sprzedaży. Zasadność tego poglądu potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 9 kwietnia 2003 r. (II SA/Wr 1413/00), wydanym wstanie faktycznym podobnym do zaistniałego w rozpatrywanej sprawie. Powołując się na stanowisko NSA, Kolegium podkreśliło, że placówka, której dotyczy wniosek o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych musi – przynajmniej w momencie orzekania w sprawie – funkcjonować w formie i branży wskazanej we wniosku. Bez spełnienia tego warunku, niemożliwe jest prawidłowe rozpatrzenie wniosku i zadośćuczynienie wymogom sformułowanym przez prawodawcę. Materiał zebrany w sprawie pozwala – zdaniem Kolegium – stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, że placówka określona we wniosku jako "klub" nie istnieje, co przyznaje także wnioskodawca, stwierdzając w odwołaniu, że w lokalu obecnie wykorzystywanym na pomieszczenia biurowe, zamierza dopiero zorganizować klub internetowo-brydżowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – uchylając zaskarżoną decyzję Prezydenta W. w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.) – zaleciło temuż organowi, by wobec wymienionej wcześniej okoliczności, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy starannie rozważył możliwość załatwienia sprawy w sposób merytoryczny, mając jednocześnie na względzie regulację zawartą w przepisie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. Z. wniósł "o orzeczenie bezzasadności i niezgodności z prawem żądania nowej decyzji przez Wydział Organizacyjno-Prawny w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu przy ul. Sz. [...] przy wydawaniu zezwolenia na sprzedaż piwa w tym lokalu w charakterze klubu" oraz "o nakazanie Wydziałowi Architektury i Budownictwa wydania decyzji w zakresie możliwości poszerzonego wykorzystania lokalu przy ul. Sz. [...] na podstawie posiadanej dokumentacji odbioru lokalu, zgodnie z posiadaną dokumentacją budowlaną", a nadto o "zasądzenie poniesienia kosztów procesu od Urzędu Miejskiego według norm przepisanych." Skarżący podkreślił, że lokal, w którym miałby sprzedawać alkohol dla gości klubu internetowo-brydżowego, ma charakter użytkowy, spełnia kryteria higieniczno-sanitarne i odpowiada wszystkim wymaganiom prawa budowlanego. Ponadto w każdym czasie może być przystosowany do określonej działalności. Nie ma też przeszkód, by Wydział Architektury określił – na podstawie posiadanej, aktualnej dokumentacji – w jakim zakresie lokal może być użytkowany bez konieczności każdorazowego występowania o zgodę na zmianę sposobu użytkowania lokalu przy zmianie jego funkcji. Według skarżącego, przepisy regulujące wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wymagają dokumentu potwierdzającego tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, nie formułują natomiast innych wymagań co do tego lokalu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując twierdzenie, że placówka, której dotyczy wniosek o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, musi – przynajmniej w momencie orzekania w sprawie – funkcjonować w formie i w branży wskazanej we wniosku. Bez spełnienia tego warunku nie jest możliwe prawidłowe rozpatrzenie wniosku i zadośćuczynienie wymogom sformułowanym przez prawodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.s.a."). Kryterium legalności, przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.s.a.], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, jednakże nie jest on związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.s.a.). Kwestionowana decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, choć z przyczyn innych aniżeli podniesione w skardze. Ponieważ decyzja objęta kontrolą sądową wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przeto ocena legalności tego aktu zależeć będzie od odpowiedzi na pytanie, czy w rozpoznawanym przypadku zaistniały, przewidziane we wspomnianym przepisie, ustawowe przesłanki do uchylenia pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy temuż organowi do ponownego rozpatrzenia. Według art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołane unormowanie pozwala twierdzić, że organ odwoławczy może wydać przewidzianą tam decyzję kasacyjną, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a mianowicie, gdy: a) organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub b) w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym rażąco naruszono przepisy procesowe (np. przez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu dowodowym czy też wskutek przeprowadzenia tych czynności przez pracownika podlegającego wyłączeniu w sprawie). W wymienionych przypadkach organ odwoławczy – aby ocenić prawidłowość ustalenia stanu faktycznego – musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, co nie mieści się w zakresie jego kompetencji, gdyż według art. 136 k.p.a. może on podejmować tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Należy też zauważyć, że dopuszczalność sanowania w postępowaniu odwoławczym istotnych i w tak szerokim zakresie braków dowodowych, zaistniałych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, naruszałaby zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (zob. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2000, s. 540 i nast.; zob. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2003 r., V SA 239/01, Lex Nr 50105; z dnia 6 września 2001 r., II SA/Gd 2235/99, Lex Nr 76091; z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, Lex Nr 54745). Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być wydana w innych przypadkach, aniżeli ujęte w art. 138 § 2 k.p.a. Tak więc żadne inne uchybienia proceduralne ani wady decyzji pierwszoinstancyjnej nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wygania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Podkreśla się przy tym, że ten rodzaj decyzji – stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy – jest dopuszczony wyjątkowo, co wyklucza rozszerzającą wykładnię przepisu odnoszącego się do tego typu rozstrzygnięć kasacyjnych (zob. B. Adamiak, op. cit., s. 541; zob. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004, Nr 2; z dnia 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99, Lex Nr 48722; z dnia 27 października 1999 r., I SA 2127/98, Lex Nr 48721). Stosownie do art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., organ odwoławczy, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, może wskazać okoliczności, które należy wziąć pod uwagę w prowadzonym postępowaniu. Dyspozycja ta dotyczy okoliczności faktycznych, mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzać o treści rozstrzygnięcia, w szczególności zaś przez nakazanie organowi pierwszej instancji pozytywnego lub negatywnego dla strony załatwienia sprawy. Zestawienie art. 138 § 2 k.p.a. i aprobowanej w piśmiennictwie oraz judykaturze wykładni tego przepisu z treścią zaskarżonego orzeczenia pozwala zauważyć, że wydanie decyzji kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nastąpiło bez wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławczego nie wykazało bowiem – wbrew wymaganiom art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. – że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub w znacznej części i by w związku z tym zachodziła konieczność sanowania tak istotnego braku przez ten organ w ponownym postępowaniu. Wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji zapatrywanie Kolegium, według którego "materiał zebrany w sprawie pozwala twierdzić w sposób niebudzący wątpliwości, że placówka określona we wniosku jako nie istnieje, co przyznaje także wnioskodawca stwierdzając w odwołaniu, że w lokalu obecnie wykorzystywanym na pomieszczenia biurowe, zamierza dopiero zorganizować klub internetowo-brydżowy", zdaje się wskazywać, że w sprawie tej nie ma – zdaniem organu odwoławczego – nie tylko potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w całości lub w znacznej części", a wręcz przeciwnie – sprawa dowodowo dojrzała do rozstrzygnięcia, skoro w następnym zdaniu Kolegium zaleca organowi pierwszej instancji, by przy ponownym rozpoznaniu "starannie rozważyć możliwość załatwienia sprawy w sposób merytoryczny, mając jednocześnie na względzie regulację zawartą w przepisie art. 105 § 1 k.p.a." Jeżeli w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie, to organ ten nie mógł sięgnąć po art. 138 § 2 k.p.a. i na tej podstawie uchylić decyzji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z sugestią by to ten organ rozważył możliwość załatwienia sprawy merytorycznie lub z wykorzystaniem instytucji przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Poza zakresem rozważań Sądu pozostać muszą żądania i zarzuty skargi odnoszące się do przesłanek uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w szczególności co do stanu lokalu, w którym miałaby być prowadzona działalność objęta postępowaniem. Należy bowiem zauważyć, że przedmiotem sądowej oceny jest decyzja uchylająca pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie zaś decyzja załatwiająca sprawę merytorycznie. Skoro wszczęte skargą J. Z. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji kasacyjnej z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., przeto – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.s.a. – należało orzec, jak w punkcie I sentencji wyroku. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowi art. 200, zaś rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III wyroku znajduje umocowanie w art. 152 u.p.s.a.