III SA/Wr 496/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Marcin Miemiec, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 października 2010 r. sprawy ze skargi J. L. na rozstrzygnięcie Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. nr [...] D. D. I. P. poinformował wnioskodawczynię – J. L., prowadzącą gospodarstwo agroturystyczne "A" w B. o negatywnej ocenie merytorycznej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu "Budowa obiektu [...] wraz z zakupem wyposażenia" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007 – 2013 oraz o wpisaniu wniosku na "Listę projektów nierekomendowanych do udzielenia dofinansowania (listę wniosków odrzuconych)" z powodu nie spełnienia części kryteriów kluczowych oceny merytorycznej. Stwierdzono bowiem niespełnienie kryterium nr 2 (sekcja 2 Metodologia/jakość zarządzania projektem/cel projektu) "Logika interwencji projektu" – "Czy zależność między zadaniami, produktami i rezultatami jest spójna i logiczna oraz kryterium nr 3 (sekcja 2) "Poprawność i mierzalność wskaźników" – Czy wskaźniki produktu i rezultatu zostały dobrane poprawnie, są osiągalne i odzwierciedlają założone cele projektu". Poinformowano wnioskodawczynię, że projekt uzyskał 27,5 pkt, z tego w ramach kryteriów merytorycznych 11 pkt (wymagane minimum 4 pkt) oraz w ramach kryteriów sektorowych 16,5 pkt (wymagane minimum 5 pkt). W odwołaniu od negatywnej oceny wniosku wnioskodawczyni wyjaśniła odnośnie kryterium nr 2, że popełniła jedynie błąd formalny, a nie merytoryczny, ponieważ wartości wskaźników rezultatu "Liczba utworzonych miejsc pracy", "Liczba nowych miejsc noclegowych powstałych w wyniku realizacji projektu" i "Liczba nowych produktów/usług świadczonych przez przedsiębiorstwo z wykorzystaniem technologii informatycznych/informacyjnych" omyłkowo wpisała w kolumnę roku "n+1" ([...] r.), zamiast, co wynika z opisu projektu, harmonogramu rzeczowo-finansowego i logiki, w kolumnę roku "n+2" ([...] r.). Nieprawidłowe było wypełnienie rubryk, a nie wartość czy rodzaj dobranego wskaźnika. Jednakże osoby oceniające wniosek pod względem formalnym nie zauważyły oczywistego błędu formalnego i nie wezwano wnioskodawczyni do skorygowania tego błędu. Natomiast w odniesieniu do kryterium nr 3 wnioskodawczyni wskazała, że nieuzasadnione są sugestie oceniającego co do zwiększenia planowanego zatrudnienia, bowiem zwiększenie liczby miejsc noclegowych nie oznacza automatycznie konieczności proporcjonalnego zwiększenia zatrudnienia. Ponadto strona wniosła o zwiększenie liczby przyznanych punktów z tytułu spełnienia innych kryteriów merytorycznych. Rozstrzygnięciem z dnia [...] r. nr [...] D. D. I. P. nie uwzględnił odwołania. W zakresie logiki interwencji projektu DIP stwierdził, że ocena członków oceniających Komisji Oceny Projektów, iż projekt nie spełnia tego kryterium jest słuszna. Podczas oceny formalnej nie było konieczności wezwania wnioskodawcy do poprawy/uzupełnień w zakresie przedstawionym w odwołaniu. Wybrane wskaźniki były zgodne z zakresem projektu i z wytycznymi IZ RPO, co oznaczało spełnienie kryterium oceny formalnej "Zgodność wskaźników". Kwestia terminu osiągnięcia wskaźników określonych w pkt VI 1 wniosku, stanowi przedmiot oceny merytorycznej wniosku, nie zaś oceny formalnej. Wnioskodawca, określając termin osiągnięcia wybranych wskaźników sam zdecydował o tym, kiedy zamierza osiągnąć wskaźniki produktu i rezultatu, kierując się specyfiką i celem projektu. Natomiast w zakresie poprawności i mierzalności wskaźników DIP stwierdził, że projekt spełnia to kryterium kluczowe. Ponadto DIP przyznał dodatkowe punkty z tytułu spełnienia kryteriów dodatkowych "Posiadane certyfikaty" i "Wpływ realizacji projektu na politykę równych szans". Reasumując DIP stwierdził, że wprawdzie uznano argumenty wnioskodawcy w zakresie kryterium kluczowego oceny merytorycznej "Poprawność i mierzalność wskaźników" oraz kryteriów dodatkowych "Posiadane certyfikaty" i "Wpływ realizacji projektu na politykę równych szans", to jednak projekt nie spełnia kryterium kluczowego "Logika interwencji projektu", a także kryteriów dodatkowych "Współpraca w zakresie realizowanego projektu" i "Współpraca w zakresie działalności turystycznej", w związku z czym postanowiono nieuwzględnić odwołania. Wnioskodawczyni pismem z dnia [...] r. wystąpiła do Marszałka Województwa D. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jej zdaniem oczywiste jest, że wskaźniki rezultatu mogą być osiągnięte po zakończeniu realizacji projektu. Weryfikacja, czy wnioskodawca prawidłowo umiejscowił wskaźniki rezultatu (prawidłowo wypełnił rubryki) na osi czasu, czyli czy ich realizacja następuje w wyniku realizacji rzeczowej projektu, wpisuje się wprost w zakres oceny formalnej. W konsekwencji, wnioskodawczyni dopuściła się co najwyżej błędu formalnego, polegającego na niewłaściwym wpisaniu poprawnych wartości wskaźników rezultatu w błędnej kolumnie. Ostatecznie osoby oceniające pod względem merytorycznym powinny zauważyć błąd polegający na co najwyżej nieprawidłowym wypełnień rubryk, odnotować to w karcie oceny merytorycznej i skierować do ponownej oceny formalnej. Wnioskodawczyni wskazała, że w przypadku jej projektu logika interwencji projektu została w pełni zachowana. Zostały prawidłowo określone działania, które zostaną wykonane w ramach projektu oraz środki, które są potrzebne do jego realizacji. W ramach projektu określone zostały racjonalnie cele. Jedynym niedociągnięciem jest oczywista omyłka, będąca błędem formalnym, polegająca na wpisaniu wartości wskaźników rezultatu w błędną kolumnę. Ponadto strona zawnioskowała o przyznanie dodatkowych punktów z tytułu spełnienia kryterium oceny merytorycznej "Współpraca w zakresie realizowanego projektu" oraz "Współpraca w zakresie działalności turystycznej". Rozstrzygnięciem z dnia [...] r. Dyrektor Departamentu Regionalnego Programu Operacyjnego nie uwzględnił wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W zakresie kryterium "Logika interwencji projektu" stwierdzono, że terminy osiągania poszczególnych wskaźników powinny wynikać z treści wniosku o dofinansowanie oraz być zgodne z wymogami instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie. Na etapie oceny formalnej dokonywana jest weryfikacja prawidłowości wypełnienia wniosku, której zakres w przypadku skwantyfikowanych wskaźników realizacji celów projektu wynika wprost z wytycznych dla wnioskodawców. W przeciwnym wypadku w ramach weryfikacji poprawności wypełnienia wszystkich pól we wniosku o dofinansowanie na etapie oceny formalnej należałoby dokonywać w rzeczywistości ich merytorycznego sprawdzenia. Z zapisów wniosku strony o dofinansowanie wynika, że zależność między zadaniami, produktami i rezultatami nie jest spójna i logiczna, biorąc pod uwagę terminy osiągania wartości docelowych wskaźników produktu i rezultatu. Ponadto uznano, że wnioskodawczyni nie zastosowała się do wymogów, które umożliwiają przyznanie dodatkowych punktów w ramach wskazywanych kryteriów dodatkowych. W konsekwencji uznano, że niemożliwe jest przywrócenie projektu do ponownej oceny, gdyż wniosek nie spełnił kluczowego kryterium oceny merytorycznej projektu "Logika interwencji projektu". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę wyniku oceny merytorycznej wniosku na pozytywny w zakresie kluczowego kryterium oceny merytorycznej "Logika interwencji projektu". W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wskaźniki produktu, tj. "Liczba zakupionych środków trwałych służących realizacji projektu" oraz "Powierzchnia całkowita wybudowanych budynków służących wdrożeniu projektu" zostały prawidłowo wpisane w kolumnie roku docelowego "n+2". Niestety, przy wpisywaniu wskaźników rezultatu, tj. "Liczba utworzonych miejsc pracy w MŚP", "Liczba utworzonych miejsc pracy w MŚP, w tym kobiety", "Liczba utworzonych miejsc pracy w MŚP w tym na obszarach wiejskich", "Liczba nowych miejsc noclegowych powstałych w wyniku realizacji projektu" oraz "Liczba nowych produktów/usług świadczonych przez przedsiębiorstwo z wykorzystaniem technologii informatycznych/informacyjnych" zostały błędnie wpisane w kolumnę "n+1", zamiast "n+2". Należy przy tym zaznaczyć, że zarówno z całej pozostałej treści wniosku, jak i z samej definicji wskaźników rezultatu jednoznacznie wynika, że wskaźniki te mogły zostać osiągnięte wyłącznie w roku "n+2". Niestety zamiast wezwać wnioskodawcę do usunięcia tej wady wniosku lub wezwać do złożenia wyjaśnień w toku oceny formalnej lub merytorycznej oceniający uznali, że wniosek nie spełnia kluczowego kryterium oceny merytorycznej, co skutkowało jego odrzuceniem. Oceniający uznali, że wnioskodawca w wyniku realizacji projektu zamierza rozpocząć świadczenie usług przed zakupem wszystkich umożliwiających to środków trwałych i wykonaniem wszystkich niezbędnych robót budowlanych. Skarżąca wskazała, że wszystkie wskaźniki dobrane są prawidłowo i spełniają cele projektu, zostały oszacowane w sposób przemyślany, rzetelny i wiarygodny. Zaistniał jedynie błąd formalny, a nie merytoryczny – wartości wskaźników omyłkowo wpisano w kolumnę roku "n+1" ([...] r.). Osoby oceniające wniosek pod względem formalnym powinny wskazać na ten błąd, gdyż rubryki nie były wypełnione zgodnie z instrukcją. W sytuacji, gdy wniosek zawiera błędy formalne należy zwrócić go do ponownej oceny formalnej. Skarżąca zarzuciła również, że nie dokonano oceny spójności i logiki projektu jako całości. Zostały bowiem prawidłowo określone działania, które zostaną wykonane w ramach projektu oraz środki, które są potrzebne do jego realizacji. W ramach projektu zostały też racjonalnie określone cele. Do monitorowania celów zostały dobrane odpowiednie wskaźniki. W załączeniu skarżąca przedłożyła matryce logiczną projektu, z wyszególnioną odpowiedzią na kluczowe pytania zgodnie z definicja logiki interwencji projektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 ww. ustawy. Według § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na takiej zasadzie kontroli sądów administracyjnych poddano tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.). Według art. 30c ust. 1 tej ustawy, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istotą sądowej kontroli na podstawie art. 30c i następnych cyt. ustawy jest zbadanie, czy ocena projektu przez instytucję zarządzającą programem operacyjnym została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, czy w sposób naruszający prawo. Rozstrzygnięcie Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. nie uwzględniające wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ze względu na niespełnienie kluczowego kryterium oceny merytorycznej projektu oraz kryteriów dodatkowych oznaczało niewątpliwie negatywny wynik procedury odwoławczej, który podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W zakresie określonej powyżej kognicji, w ocenie Sądu, ocena formalna i merytoryczna przedmiotowego projektu dokonana przez instytucję zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym, nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Rozstrzygniecie sporu skarżącej z instytucją zarządzającą w okolicznościach rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zaistniały przesłanki do negatywnej oceny merytorycznej projektu skarżącej, wskutek niespełnienia kluczowego kryterium oceny merytorycznej projektu - kryterium nr 2 (sekcja 2 Metodologia/jakość zarządzania projektem/cel projektu) "Logika interwencji projektu" – "Czy zależność między zadaniami, produktami i rezultatami jest spójna i logiczna". Według skarżącej zamieszczenie wskaźników rezultatu w kolumnie roku "n+1" ([...] r.) zamiast w kolumnie "n+2" ([...] r.) stanowiło jedynie błąd formalny, który osoby oceniające projekt winny zauważyć najpóźniej na etapie oceny merytorycznej projektu i skierować projekt do ponownej oceny formalnej, a w konsekwencji wezwać skarżącą do poprawy tego uchybienia. Natomiast eksperci oceniający projekt uznali, że skarżąca wskutek takiego rozmieszczenia wskaźników rezultatu nie spełniła kluczowego kryterium oceny merytorycznej projektu - "Logika interwencji projektu" – "Czy zależność między zadaniami, produktami i rezultatami jest spójna i logiczna". Pierwszy oceniający wskazał w zakresie tego kryterium, że "Zależność między zadaniami, produktami i rezultatami, jest niespójna i nielogiczna. Wnioskodawca zakłada, iż cele związane z realizacją (określone we wskaźnikach rezultatu) projektu zostaną osiągnięte przed jego zakończeniem. Niemożliwe jest świadczenie usług powstałych w wyniku realizacji projektu przed zakupieniem środków trwałych, a także wartości niematerialnych i prawnych, umożliwiających świadczenie usług." Drugi oceniający wskazał, że "Zależność między zadaniami, produktami i rezultatami budzi wątpliwości co do okresu ich realizacji względem harmonogramu. Są to rozbieżności, których powstanie doprowadziłoby do braku realizacji projektu". Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skarżącej należy zauważyć, że procedura konkursowa, stosowana przy rozpatrywaniu wniosków w ramach regionalnego programu operacyjnego wymaga, aby projekt był kompletny, zawierał wszystkie wymagane elementy treści i spełniał wszystkie kryteria merytoryczne określone w przepisach dotyczących RPO, regulujących przyznawanie środków w trybie konkursowym. Dopuszczalne jest jedynie uzupełnienie braków o charakterze formalnym, przy czym pojęcia braków formalnych nie można rozumieć w sposób dowolny. W postępowaniu konkursowym na etapie oceny formalnej i merytorycznej w ogóle nie może być mowy o jakiejkolwiek dowolności, tylko winna być stosowana wykładnia literalna przepisów regulujących procedurę konkursową. Należy podkreślić, że cel ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jakim jest pomoc podmiotom i przez to osiągnięcie zrównoważonego rozwoju (art. 2 ustawy), jest realizowany m. in. przez ustalenie jednolitej procedury przyznawania i rozdziału środków dla wszystkich beneficjentów, w tym jednakowej oceny spełnienia przesłanek formalnych i merytorycznych wniosku. Istotą procedury konkursowej jest ocena gotowego projektu, bez możliwości jego weryfikacji, jeśli szczególna regulacja nie stanowi inaczej. Wynika to z wytycznych dla wnioskodawców w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007 - 2013, wydanych przez D. I. P. W postępowaniu winna być uwzględniana zasada równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach danego programu oraz do zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, wyrażona w art. 25 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z Wytycznymi dla wnioskodawców w ramach RPO WD na lata 2007 – 2013 schemat 1.1.D1. w ramach oceny formalnej oceniający badają wskaźniki projektu, lecz czynią to wyłącznie w zakresie ich poprawności rachunkowej, dotyczącej m. in. określenia wartości bazowej, sumy lat, zmniejszeń lub zwiększeń w kolejnych latach, w których wykazywano spełnienie wskaźnika oraz sprawdzeniu czy wybrano odpowiednie wskaźniki potwierdzające zadeklarowany we wniosku pozytywny wpływ na realizację polityk horyzontalnych. Wobec powyższego w wyniku oceny formalnej dotyczącej spełnienia kryterium B6 "Zgodność wskaźników" ("Czy zaproponowane rodzaje wskaźników są zgodne z zakresem projektu i z wytycznymi IZ RPO") wnioskodawczyni została wezwana do poprawy jednostki miary wskaźników dotyczących zatrudnienia oraz do uzupełnienia wybranych wskaźników o wskaźniki potwierdzające zadeklarowany pozytywny wpływ projektu na środowisko i zrównoważony rozwój oraz na społeczeństwo informacyjne. Natomiast przy ocenie formalnej nie dokonuje się oceny w zakresie merytorycznym. Do oceny merytorycznej wniosku należy zbadanie czy wskaźniki odpowiadają specyfice projektu, w jaki stopniu podane wartości można odnieść względem poniesionych kosztów, czy osiągnięcie wskaźników produktu i rezultatu jest możliwe w terminie określonym przez wnioskodawcę, mając na uwadze zadania określone we wniosku i cele projektu. W konsekwencji kwestia terminu osiągnięcia wskaźników określonych w pkt VI 1 wniosku stanowi przedmiot oceny merytorycznej wniosku, nie zaś oceny formalnej. Skoro termin osiągnięcia wskaźników jest przedmiotem oceny merytorycznej, przy czym termin ten nie wykraczał poza okres realizacji projektu, to zasadnie nie wezwano skarżącej do poprawienia wniosku i przeniesienia wskaźników z kolumny n+1 do kolumny n+2. W trakcie oceny merytorycznej słusznie podważono możliwość osiągnięcia wskaźników rezultatu wcześniej niż wskaźników produktu, z czym skarżąca nie polemizuje. Takiej konstrukcji wniosku należy odmówić przymiotu logiczności i spójności. Tylko bowiem pozornie może się wydawać, że rozmieszczenie wskaźników w kolumnach n+1 lub n+2 może być uznane za błąd formalny. Jakie wybrać terminy osiągnięcia wskaźników i w konsekwencji do jakich wpisać je kolumn we wniosku jest zależne od woli wnioskodawcy. Wybór terminów jest niezależny od reguł formalnych, wskazujących na sposób wypełnienia wniosku i odpowiednich kolumn. Osoby oceniające wniosek nie mogą ingerować w takie zagadnienia przy ocenie formalnej, bo określenie terminów osiągnięcia wskaźników należy do merytorycznej istoty projektu. Wnioskodawca, określając termin osiągnięcia wybranych wskaźników winien sam decydować o tym, kiedy zamierza osiągnąć wskaźniki produktu i rezultatu, kierując się specyfiką i celem projektu. Wnioskodawca ponosi bowiem pełną odpowiedzialność za prawidłowe wypełnienie wniosku, tak by był on spójny i tworzył logiczną całość. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że ocena spornego projektu została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wobec tego należało orzec o oddaleniu skargi jako nie zasługującej na uwzględnienie na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.