III SA/Wr 497/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia NSA Katarzyna Borońska, Halina Filipowicz-Kremis, , Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddział we W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą przyznano skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2014 w pomniejszonej wysokości. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, iż powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2014. Podniósł, że spór sprowadza się do oceny prawidłowości poczynionych przez organ I instancji ustaleń w zakresie kwalifikowalności powierzchni działek rolnych A, B, C oraz D objętych wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na rok 2014. Organ I instancji oparł się przy weryfikacji powierzchni na systemie identyfikacji działek, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, jako najpełniej oddającym rzeczywisty stan rzeczy. Ustalono, że w przypadku działek rolnych A (4,85 ha), B (3,44 ha), C (4,30 ha) oraz D (2,75 ha) powierzchnia stwierdzona wynosi odpowiednio: 4,42 ha, 3,14 ha, 3,86 ha oraz 1,24 ha. Powołany art. 17 rozporządzenia stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS oraz zgodnie z zebranym materiałem dowodowym, w tym protokołem z czynności kontrolnych. W trakcie wykonywania pomiarów na materiale cyfrowym wykorzystuje się informację o wielkości boku piksela (np. ortomapa w skali 1:5000 z pikselem 0,5 m oraz w skali 1:2000 0,25 m. Mierzenie powyższą metodą jakiejkolwiek powierzchni oznacza w istocie zliczenie ilości pikseli (ilości kwadratów) mieszczących się wewnątrz danej powierzchni. Wskazano również, że w postępowaniu odwoławczym dokonano ponownego zliczenia pikseli i uzyskano wynik zbieżny z tym, jaki uzyskał organ I instancji. Wykluczenie pewnych obszarów było wynikiem ustalenia, że na działkach A, B i C znajdują się pasy zadrzewień, zaś na działce D terenu zalesionego. Odnosząc się do przedstawionych przez stronę załączników do odwołania (wypisów z rejestru gruntów) podniesiono, że ten dokument nie zawiera informacji o maksymalnym kwalifikowalnym obszarze PEG, o którym mowa w art. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. W skardze na te decyzję, domagając się uchylenia decyzji obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania, skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 35 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, poprzez wadliwe i przeprowadzone z wykorzystaniem nieprawidłowej techniki pomiary zadeklarowanych do płatności działek; 2) naruszenie wskazanych wyżej przepisów poprzez zaniechanie dokonania przez organ I instancji wizji lokalnej i poprzestanie na samej tylko analizie materiału graficznego, co w sposób rażący rzutuje na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Uzasadniając postawione zarzuty podniosła, że od początku kwestionowała sposób ustalenia powierzchni działek, gdyż w jej ocenie są nierzetelne i niezgodne z istniejącym stanem faktycznym. Przywołała, że dokonując zgłoszenia opierała się na dokumentach urzędowych w postaci wypisów z ewidencji gruntów oraz powierzchni PEG spornych działek. Skoro ustalenia dokonane za pomocą metody fotograficznej są rozbieżne z tymi dokumentami, to w ocenie skarżącej koniecznym było dokonanie pomiarów na miejscu. Poza tym rozbieżności wynikające z ustaleń organów i stanowiska skarżącej są wynikiem braku możliwości oceny przez organ na podstawie samych tylko zdjęć i map ograniczeń wynikających z faktu istnienia nasadzeń na terenie działek. W kontekście art. 35 ww. rozporządzenia przeprowadzenie kontroli na miejscu było obowiązkiem organów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zarzuty podniesione w skardze nie wnoszą żadnych nowych okoliczności i dowodów mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli. Organy obu instancji, w oparciu o poczynione przez siebie ustalenia przyjęły, że policzona przez nie ilość pikseli mieszcząca się w ramach działki ewidencyjnej odpowiada mniejszej powierzchni, niż zadeklarowana przez stronę. Dokonując weryfikacji powierzchni w zakresie jej kwalifikowalności oparto się o regulację zawartą w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. System identyfikacji działek, o którym mowa w tym artykule ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych). Nie negując czynności podjętych przez organy należy zauważyć, że taki sposób przeprowadzenia postępowania narusza podstawowe zasady określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jak wskazano w wyroku WSA w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1155/13) stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego . Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.),a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W ramach tak pojmowanej zasady praworządności, rozwijanej w szeregu przepisach, należy zwrócić także uwagę, na inny jej aspekt, tj. obowiązki organu przewidziane z art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., których doniosłość uwypukla fakt uznania tam zawartych norm za zasady ogólne postępowania administracyjnego. I tak art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W myśl art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stosownie do pozostałych regulacji zawartych w art. 10 k.p.a. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2), przy czym przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (§ 3). W doktrynie A. Wróbel wskazuje się trafnie, że : " Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami kodeksu (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (...) Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony (art. 61 § 4), co ma istotne znaczenie z tego względu, że data wszczęcia postępowania jest datą aktualizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Szczególnie szeroki jest zakres obowiązków organów administracji w fazie postępowania wyjaśniającego. Zachowanie wymagań określonych w rozdziale 4 nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu (Komentarza aktualizowany do art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/El. 2013). Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na specyfikę działań podejmowanych w niej przez organ pierwszej instancji. Działania te oraz brak odpowiednich pouczeń w trybie art. 9 k.p.a. uniemożliwiły w efekcie skarżącej udział w zasadniczej części postępowania wyjaśniającego, a także realną obronę praw przed wydaniem decyzji. Żaden z organów nie zapoznał strony z zebranym w sprawie materiałem, a akta administracyjne składają się z wniosku strony, rozstrzygnięcia organu I instancji, odwołania (bez załączników) i rozstrzygnięcia organu II instancji. Nie można wykluczyć, że gdyby strona została zapoznana z materiałem zdjęciowym, jej wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia zostałyby wyjaśnione. Brak jakiejkolwiek dokumentacji obrazującej rzekome pasy zadrzewień czy teren zalesiony, które jako podlegające wyłączeniu z płatności zmniejszały w ocenie organów obszar kwalifikujący się do płatności uniemożliwia również Sądowi kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia.. Taki stan materiału dowodowego powoduje, że decyzja organu II instancji jest arbitralnym stanowiskiem Agencji, które umyka jakiejkolwiek kontroli. Z tych względów orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaś rzeczą organów obu instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono w pkt II. sentencji wyroku, zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.