III SA/Wr 499/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Asesor WSA Olga Białek Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wydania prawa jazdy oddala skargę. Decyzją z dnia [...]. Nr [...] Starosta L. odmówił D. P. (zwanej dalej skarżącą) wydania wtórnika prawa jazdy. Niniejsza decyzja została doręczona sąsiadce skarżącej B. S. wraz z pouczeniem o przysługującym skarżącej środku zaskarżania w dniu 14 września 2006 r. W dniu 31 maja 2007 r. skarżąca wniosła od powyższej decyzji odwołanie domagając się jej uchylenia i wydania wtórnika prawa jazdy. Ponadto skarżąca pismem z dnia 21 czerwca 2007 r. - które to wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. jeszcze przed podjęciem rozstrzygnięcia w zakresie złożonego odwołania - wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu żądania wskazała na okoliczności, które w jej ocenie uniemożliwiły zachowanie terminu do wniesienia odwołania. W pierwszej kolejności twierdziła, że podjęta w dniu 14 września 2006 r. przez sąsiadkę przesyłka polecona, zawierająca decyzję Starosty L. choć wprawdzie została dostarczona do domu, to wiedzę o tym skarżąca posiadła dopiero w dniu 29 września 2006 r. W czasie bowiem odbioru przesyłki poleconej przez sąsiadkę przebywała ona za granicą, skąd z powodu choroby syna (pobyt syna w szpitalu), powróciła w dniu 25 września 2006r. Zatem, jak wskazała skarżąca, z treścią decyzji Starosty L. zapoznała się dopiero w dniu 29 września 2006 r., jednakże wówczas nie zauważyła pouczenia o możliwości wniesienia od niej odwołania. Dopiero otrzymany w czerwcu zwrot pieniędzy wpłaconych tytułem wydania wtórnika prawa jazdy utwierdził ją w przekonaniu, że dokumentu tego nie otrzyma. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia podniosło, że z przepisu art. 58 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika wprost, że warunkiem przywrócenia uchybionego terminu do dokonania określonej czynności jest spełnienie się łącznie trzech przesłanek, a mianowicie wniesienie przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od dnia ustania przeszkody, która uniemożliwiała mu dochowanie terminu, dokonanie jednocześnie czynności, której nie dokonano w ustalonym terminie oraz uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Biorąc powyższe pod uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało, że skarżąca nie wykazała, aby jej pobyt za granicą wykluczał możliwość wniesienia w terminie odwołania, tym bardziej, że w dniu powrotu do kraju, tj. 25 września 2006 r. nie upłynął jeszcze termin do jego wniesienia. W ocenie organu fakt choroby syna nie stanowi również wystarczającej przeszkody do dokonania czynności w terminie. Nie każda bowiem choroba wyklucza możliwość dokonania czynności procesowej, tym bardziej w sytuacji, gdy schorzenie nie dotyczy samej strony, lecz członka rodziny. SKO w L. argumentowało dalej, że skarżąca nie wykazała również w jaki sposób choroba syna uniemożliwiła jej wniesienie odwołania. Zdaniem organu nie można także przyjąć za wystarczającą i niezawinioną przesłankę do przywrócenia terminu zbyt późne i niedokładne zapoznanie się przez skarżącą z treścią decyzji, gdyż od strony postępowania wymaga się szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik postępowania tj., - art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, że doszło do prawidłowego doręczenia skarżącej decyzji Starosty L. w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy; - art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie, że doręczenie decyzji dokonane z obrazą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął swojego biegu; - art. 58 § 1 w zw. z art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty L. w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy nastąpiło bez jej winy. Ponadto skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty L. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania adwokackiego według norm przepisanych. Skarżąca podkreśliła najpierw, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w sposób sprzeczny z art. 43 kpa przyjęło, iż decyzja Starosty L. w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy została jej doręczona w dniu 14 września 2006 r. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych warunkiem koniecznym, aby uznać doręczenie zastępcze za prawidłowo dokonane, jest deklaracja dorosłego domownika, sąsiada, dozorcy domu, że oddadzą pismo adresatowi. Brak zapisu na blankiecie doręczenia dotyczącego deklaracji osoby przyjmującej przesyłkę odnośnie jej oddania adresatowi powoduje, że nie można uznać, że doręczenie zastępcze było prawidłowe. Zatem w niniejszej sprawie kiedy to po pierwsze decyzja Starosty L. nie została doręczona skarżącej lecz jej sąsiadce, a po drugie na blankiecie doręczenia brak jest deklaracji sąsiadki odnośnie oddania przesyłki adresatowi, takiego doręczenia zastępczego nie można uznać za prawidłowe. Organ administracji publicznej z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego, nie wyjaśnił również wszystkich okoliczności odnośnie uprawdopodobnienia przez skarżącą, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, w sytuacji, gdy w dacie odebrania decyzji przez sąsiadkę nie przebywała w kraju, a po powrocie do Polski opiekowała się chorym dzieckiem. Organ administracji publicznej – w ocenie skarżącej – wbrew treści art. 58 § 1 kpa nie uwzględnił również, że do przywrócenia terminu wystarczające jest tylko uprawdopodobnienie, a nie zaś udowodnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanej. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej w pierwszej kolejności wskazał na niekonsekwencję skarżącej, która z jednej strony kwestionuje prawidłowość i skuteczność doręczenia decyzji Starosty L. i stwierdza, że termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął swojego biegu, a z drugiej strony wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jeśli według skarżącej nie doszło do doręczenia decyzji, to wówczas nie może być mowy o przywracaniu terminu, gdyż ewentualny termin wyznaczony datą doręczenia nie rozpoczął biegu. W takim przypadku koniecznym byłoby jedynie ponowne doręczenie pisma, zaś postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu winno zostać umorzone. Jednakże – w przeświadczeniu SKO - powyższe nie może mieć miejsca w niniejszej sprawie, gdyż decyzja Starosty L. została skarżącej doręczona w trybie art. 43 kpa w sposób prawidłowy i skuteczny. Za datę tegoż doręczenia należy bezspornie uznać datę widoczną na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji przez sąsiadkę, tzn. dzień 14 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnego wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno orzeczenia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit.b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuację, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy przyjąć, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania - nie narusza prawa. W pierwszej kolejności wypada zaakcentować – co też słusznie uczynił organ administracji – że skarżąca z jednej strony kwestionuje prawidłowość i skuteczność doręczenia decyzji Starosty L. i stwierdza, że termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął swojego biegu, z drugiej zaś strony wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tymczasem przy przyjęciu (zgodnie z twierdzeniem skarżącej), że nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji nie mogłoby być wówczas mowy o przywróceniu terminu do dokonania spóźnionej czynności, gdyż ewentualny termin wyznaczony datą doręczenia nie rozpocząłby biegu. W takiej sytuacji, należałoby zatem jedynie powtórnie doręczyć skarżącej decyzję, zaś postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu umorzyć. Zdaniem Sądu, należy podzielić argumentację organów administracji publicznej, że decyzja Starosty L. została skutecznie doręczona w trybie zastępczym, uregulowanym w art. 43 kpa. Skoro bowiem w niniejszej sprawie skarżąca jako adresat przesyłki nie była obecna w mieszkaniu w czasie doręczenia pisma (decyzji Starosty L.), gdyż przebywała za granicą, a jednocześnie jak sama przyznała w treści odwołania z dnia 21 czerwca 2007 r., "poprosiła sąsiadkę (B. S.) aby ta odbierała jej listy polecone i przekazywała synom", to przyjąć należy, że skarżąca świadomie ustaliła sposób odbioru przesyłek poleconych. W dalszej konsekwencji zaś pismo przyjęte przez sąsiadkę, która podjęła się oddania pisma skarżącej, za pokwitowaniem, czego dowodem jest podpis umieszczony na zwrotnym potwierdzeniu przesyłki poleconej, należy stosownie do treści art. 43 kpa uznać za skutecznie doręczone samej skarżącej. W ocenie Sądu należy także zaaprobować pogląd organów administracji publicznej, że brak adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji Starosty L., iż osoba odbierająca przesyłkę (sąsiadka) zobowiązała się ją oddać adresatowi, wbrew temu co twierdzi skarżąca, nie może przesądzać o tym, że nie została ona doręczona. Z art. 43 kpa nie wynika bowiem, że treść niniejszego zobowiązania ma zostać umieszczona na "zwrotnym potwierdzeniu przesyłki". Ponadto podkreślenia wymaga, że datą doręczenia unormowanego w powołanym powyżej przepisie jest dzień oddania pisma do rąk dorosłego domownika, sąsiada (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) lub dozorcy domu. Ten moment jest jedynie miarodajny dla tej daty. A zatem w niniejszej sprawie za dzień skutecznego doręczenia skarżącej decyzji Starosty L. należy bezspornie przyjąć dzień 14 września 2006 r. (datę widoczną na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji przez sąsiadkę), a nie jak wskazuje sama skarżąca dzień 19 lipca 2007 r. Dla ustalenia daty doręczenia decyzji skarżącej bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że skarżąca – jak sama podniosła - zapoznała się z treścią decyzji dopiero w dniu 29 września 2006 r., jak również okoliczność, że wówczas nie zauważyła pouczenia o możliwości wniesienia odwołania. Po pierwsze bowiem, sama skarżąca w piśmie z dnia 21 czerwca 2007 r. wskazała, że "decyzja była w domu, bo sąsiadka przekazała ją synom", a po drugie, datą doręczenia unormowanego w art. 43 kpa jest dzień oddania pisma do rąk sąsiada, a zatem sama chwila faktycznego otrzymania pisma przez adresata (skarżącą) pozbawiona jest rzeczywistego znaczenia dla sprawy. Zapatrywanie takie znalazło potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r. , sygn. akt I SA/Łd 163/96, w którym sformułowano tezę że "okoliczność, iż dorosły domownik, sąsiad lub dozorca nie doręczył w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. Stosownie bowiem do treści art. 43 kpa w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania." W okolicznościach faktycznych sprawy, nawet gdyby przyjąć odmiennie co do daty doręczenia, nie można wszakże nie zauważyć, iż sam fakt doręczenia decyzji i tak miał miejsce, czemu skarżąca nie przeczy, przyznając ostatecznie, że z treścią decyzji zapoznała się osobiście 29 września 2006 r. Instytucja przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej uregulowana jest natomiast w art. 58 k.p.a. Przepis ten wskazuje, że uchybiony przez zainteresowanego termin należy przywrócić, jeżeli zostaną spełnione przesłanki określone w §1 oraz § 2 powołanego artykułu, przy czym muszą one wystąpić łącznie. Jednym z warunków, jest uprawdopodobnienie przez zainteresowanego, że nie można mu przypisać winy w niedochowaniu terminu, przy czym nawet lekka forma niedbalstwa skutkować będzie odmową przywrócenia terminu (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2000, s. 291). W literaturze oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie podkreśla się, że o braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, przy czym decydujący jest tu obiektywny, a nie subiektywny, miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Ponadto, przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Ustawodawca określił też, w art. 58 §2 k.p.a., że termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu wynosi 7 dni i liczy się od dnia ustania przyczyny uchybienia. Termin ten jest nieprzywracalny (art. 58 §3 k.p.a.). Wraz z prośbą o przywrócenie terminu, wniesioną w określonym ustawowo terminie, zainteresowany zobligowany jest do dopełnienia czynności, której uchybił w terminie. Spełnienie przez niego wymienionych przesłanek nakłada na organ administracji obowiązek postanowienia o przywróceniu terminu. W rozważanym przypadku, organy administracji, badając zasadność prośby skarżącej o przywrócenie terminu - jako zobowiązane do ustalenia, czy spełnione zostały warunki formalne wniosku, a także czy zainteresowana dostatecznie uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu przez niego terminowi - dokonały bezspornie w ocenie Sądu prawidłowej wykładni art. 58 § 2 k.p.a. Słusznie bowiem przyjęły, że skoro doręczenie zastępcze nastąpiło w dniu 14 września 2006 r. (data widoczna na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji) to ustawowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 28 września 2006 r. Skarżąca zatem dokonując tej czynności procesowej dopiero w dniu 31 maja 2007 r. bezsprzecznie uchybiła powyższemu terminowi. Nadto organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że w dniu powrotu skarżącej do kraju, tj. 25 września 2006 r. nie upłynął jeszcze termin do wniesienia odwołania. Zatem pomimo choroby syna, jego pobytu w szpitalu, skarżąca mogła skutecznie wnieść odwołanie. Tym bardziej, że czynność ta, poza podpisaniem pisma, nie wymaga osobistego działania strony. Nota bene, z karty informacyjnej leczenia szpitalnego syna skarżącej (załączonej do skargi) wynika, że jego pobyt w szpitalu ustał z datą 7 października 2006 r. Na poparcie wniosku o przywrócenie terminu skarżąca, poza chorobą syna, a ściślej – leczenia szpitalnego - nie przytaczała żadnych innych okoliczności wskazujących na uprawdopodobnienie braku winy oraz na datę, w której ustała przeszkoda do dokonania omawianej czynności procesowej. Odwołanie wniosła po upływie kilku miesięcy od tego zdarzenia ( 31 maja 2007 r.), nie wyjaśniając już powodów dalszej zwłoki. Trafnie organy obu instancji oceniły, że nie sposób przyjąć za wystarczającą i niezawinioną przesłankę do przywrócenia terminu zbyt późne i niedokładne, a wręcz niedbałe zapoznanie się przez skarżącą z treścią decyzji. Sama skarżąca nie kwestionując bowiem faktu otrzymania rozstrzygnięcia, wskazuje jednocześnie na swoje zaniedbanie, gdyż wyraźnie przyznała, że podjęta w dniu 14 września 2006 r. przez sąsiadkę przesyłka polecona zawierająca decyzję, chociaż "była w domu", to dotarła do jej wiadomości dopiero w dniu 29 września 2006 r., lecz nawet wówczas skarżąca nie zapoznała się z zawartym w decyzji pouczeniem o możliwości wniesienia od niej odwołania, bowiem go nie zauważyła. Abstrahując od powyższego, to ostatnie stwierdzenie nie sposób uznać za miarodajne albowiem, jak wynika z kopii decyzji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy - zasadnicza treść merytoryczna uzasadnienia, w jego końcowej części, znajduje się na tej samej stronie co zamieszczony bezpośrednio po niej tekst pouczenia o sposobie i terminie złożenia odwołania, wyrażony taką samą czcionką. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem (por. np. wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA/KA 1781/ 99) obowiązkiem strony jest szczególna staranność przy dokonywaniu czynności procesowej, zaś przywrócenie terminu do jej dokonania jest niedopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Ocena organów w niniejszej sprawie, w zakresie braku uprawdopodobnienia winy, a tym samym niespełnienia przez skarżącą przesłanek do przywrócenia terminu – dokonana została z zachowaniem wszelkich reguł postępowania, pozostając w szczególności w zgodzie z normami art. 7, 77 i 80 kpa, zastosowana interpretacja przepisu art. 58 kpa do zaistniałych okoliczności faktycznych sprawy jest prawidłowa i odpowiada zasadom logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego. W tym stanie rzeczy, skarga po myśli art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.