III SA/Wr 50/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia NSA Krystyna Anna Stec, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Województwa D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 31 grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa D. z 28 listopada 2003 r. Nr XV/202/2003 w sprawie wyrażenia zgody na nabycie przez Województwo D. akcji Agencji Rozwoju Regionalnego A S.A. w N. R. I. Uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. Określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane. Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z 31 grudnia 2003 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1590 ze zm.), stwierdził nawalność uchwały Sejmiku Województwa D. z 28 listopada 2003 r. Nr XV/202/2003 w sprawie wyrażenia zgody na nabycie przez Województwo D. akcji Agencji Rozwoju Regionalnego A S.A. w N. R. W uzasadnieniu wskazał, że Sejmik Województwa D. na sesji w dniu 28 listopada 2003 r. podjął uchwałę nr XV/202/2003 w sprawie wyrażenia zgody na nabycie przez Województwo D. akcji Agencji Rozwoju Regionalnego A S.A. w N. R. W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, iż uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 1 i 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., nr 9, poz. 43). Badaną uchwałą Sejmik wyraził zgodę na nabycie przez Województwo udziałów w spółce prawa handlowego A S.A. Jak wynika z umowy Spółki przedmiotem jej działalności jest nabywanie udziałów i akcji w bankach i spółkach prawa handlowego i cywilnego w kraju i za granicą (§ 6 ust. 2 umowy Spółki). Spółka może też uczestniczyć w zakładaniu banków i spółek prawa handlowego i cywilnego w kraju i za granicą (§ 6 ust. 4). W § 7 czytamy z kolei, że jej strategicznym celem jest prowadzenie działalności o charakterze "nie dla zysku" na rzecz wspierania rozwoju regionalnego oraz małych i średnich przedsiębiorstw. W § 8 umowy szczegółowo wymieniono przedmiot działalności Spółki, zgodnie z rozporządzeniem z dnia 7 października 1997 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. nr 128, poz. 829 z późn. zm.), który obejmuje: 1) doradztwo w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i zarządzanie (PKD 74.14A); 2) pozostałe formy udzielania kredytów (PKD 74.50 A); 3) działalność związana z pośrednictwem pracy (PKD 74.50 A); 4) pozaszkolne ' formy kształcenia, gdzie indziej nie sklasyfikowane (PKD 80.42 Z); 5) zagospodarowanie i sprzedaż na własny rachunek (PKD 70.11 Z); 6) kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek (PKD 70. 12 Z); 7) wynajem nieruchomości na własny rachunek (PKD 70.20 Z); 8) zarządzanie nieruchomościami niemieszkalnymi (PKD 70.31 Z); 9 ) działalność agencji i obsługi nieruchomości (PKD 70.31 Z); 10) działalność prawnicza (PKD 74.11 Z); 11) działalność rachunkowo - księgowa (PKD 74.12 Z); 12) badanie rynku i opinii publicznej (PKD 74.13 Z); 13) leasing finansowy (PKD 65.21 Z); 14) zarządzanie i kierowanie w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej (PKD 74,14 B); 15) reklama (PKD 74.40); 16) pozostałe pośrednictwo finansowe, gdzie indziej nie sklasyfikowane (PKD 65.23 Z); 17) działalność pomocnicza finansowa, gdzie indziej nie sklasyfikowana (PKD 67.13 Z); 18) wydawanie książek (PKD 22.11 Z); 19) wydawanie gazet (PKD 22.12 Z); 20) wykonywanie robót ogólnobudowlanych związanych z wznoszeniem budynków (PKD 45.21 Z); 21) wykonywanie specjalistycznych robót budowlanych, gdzie indziej nie sklasyfikowanych (PKD 45.25 E). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim w sferze użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także może przystępować do takich spółek. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa poza sferą użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne oraz przystępować do nich, jeżeli działalność spółek polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa. Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej jednostek samorządu terytorialnego podlega ograniczeniom mającym charakter podmiotowy i przedmiotowy. W odniesieniu do województwa podstawowe ograniczenie przedmiotowe zawarte zostało w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa. Wynika z niego, że województwo może prowadzić działalność gospodarczą w sferze użyteczności publicznej. Z przepisów tych wynika też, że poza sferą województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej oraz przystępować do takich spółek, jeżeli działalność spółek polegać miałaby na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa. Należy zauważyć, że ograniczenia podmiotowo - przedmiotowe, wyznaczające granice wolności gospodarczej jednostek samorządu terytorialnego, uregulowane zostały również w ustawie o gospodarce komunalnej. Ustawa o gospodarce komunalnej określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1 ustawy). Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki: 1) istnieją nie zaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym, 2) występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia (ust. 1). Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową (ust. 2). Ograniczenia, dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich, o których mowa w ust. 1 i 2, nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy (ust. 3). Poza sferą użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki prawa handlowego na zasadach i w formach określonych w ustawie o samorządzie województwa (ust. 4). Ustawowe ujęcie zadań o charakterze użyteczności publicznej ma charakter funkcjonalny. Są to zadania, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Tak ogólne kryteria rodzą trudności z określeniem czy konkretne zadanie mieści się w tej sferze, a tym samym czy może ono być wykonywane przez województwo w formach przewidzianych ustawami. Jednak sam ustawodawca, co najmniej w dwóch przepisach wprost wskazuje, jaka konkretna działalność leży poza zakresem zadań użyteczności publicznej. Jest to działalność promocyjna, edukacyjna i wydawnicza służąca rozwojowi jednostki samorządu terytorialnego (wniosek ex art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 10 ust. 4 ustawy o gospodarce komunalnej) oraz działalność w zakresie podejmowania czynności bankowych, ubezpieczeniowych oraz działalność doradcza, promocyjna, edukacyjna i wydawnicza na rzecz samorządu terytorialnego (wniosek ex art. 10 ust, 3 ustawy o gospodarce komunalnej). Wyżej wymieniona działalności jest ex lege działalnością leżącą poza sferą użyteczności publicznej. Spółka do której Województwo przystępuje może uczestniczyć w zakładaniu banków i nabywać udziały oraz akcje w bankach. Zgodnie z art. 2 Prawa bankowego bank jest osobą prawną utworzoną zgodnie z przepisami ustaw, działającą na podstawie zezwoleń uprawniających do wykonywania czynności bankowych obciążających ryzykiem środki powierzone pod jakimkolwiek tytułem zwrotnym. Skoro zatem spółka może zakładać banki, nabywać akcje i udziały w bankach to prowadzona przez nią działalność gospodarcza wykracza poza sferę użyteczności publicznej. Poza sferą użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej oraz przystępować do takich spółek, jeżeli działalność spółek polegać miałaby na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa. Przedmiot działalności spółki wykracza poza tę sferę nie tylko w zakresie możliwości zakładania banków, nabywania akcji i udziałów w bankach, ale również w działalności opisanej w § 8 umowy spółki np. wykonywanie robót ogólnobudowlanych i specjalistycznych. Podkreślenia wymaga fakt, że konstytutywną i ustawową cechą gospodarki komunalnej jak i jej fragmentu obejmującego działalności w sferze użyteczności publicznej nie jest cel zarobkowy, w przeciwieństwie do działalności gospodarczej (por. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej Dz. U. nr 101, poz. 1178 z późn. zm.). Fakt więc, że spółka tworzona przez województwo nie jest nastawiona na maksymalizację zysku, albo w ogóle na jego osiąganie, nie rozstrzyga o tym, że prowadzi ona działalność w ramach działalności komunalnej lub w sferze użyteczności publicznej. O takim charakterze prowadzonej działalności rozstrzyga, zgodnie z ustawą, jedynie cel i przedmiot działalności spółki. Celem tym jest według ustawy o gospodarce komunalnej bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności. Potrzeby zbiorowe to potrzeby ogółu mieszkańców wspólnoty samorządowej. Tymczasem tworzona spółka, jak wynika z umowy spółki, ma świadczyć specjalistyczne usługi np. leasing finansowy, wykonywanie , robót ogólnobudowlanych i specjalistycznych. Nie służą one zaspakajaniu potrzeb zbiorowych mieszkańców. Reasumując przedmiot działalności spółki nie mieści się w dozwolonej przez prawo sferze działalności gospodarczej województwa prowadzonej w jak i poza sferą użyteczności publicznej. Województwo D. wniosło skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, żądając jego uchylenia. W skardze zarzucono: 1. błąd w ustaleniach faktycznych uzasadniających zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze polegające na przyjęciu, iż prowadzenie działalności o charakterze "nie dla zysku" na rzecz wspierania rozwoju regionalnego oraz małych i średnich przedsiębiorstw nie jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej; 2. naruszenie prawa materialnego a to art. 13 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa polegające na błędnej wykładni tego przepisu i jego niewłaściwym zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego, co miało wpływ na rozstrzygnięcie; 3. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bez rozpatrzenia wszystkich okoliczności uzasadniających objęcie przez Województwo D. akcji Agencji Rozwoju Regionalnego A S.A. w N. R.; 4. stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie objęcia przez Województwo D. akcji w podwyższonym kapitale zakładowym tej spółki, w sytuacji, gdy nie została zakwestionowana uchwała o przystąpieniu Województwa D. do Agencji Rozwoju Regionalnego "A" S.A. w N. R. i objęciu akcji tej Spółki; W uzasadnieniu skargi wywodzono, że uzasadniając swe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda stwierdził, że przedmiot działalności Agencji Rozwoju Regionalnego A S.A. w N. R. nie mieści się w dozwolonej przez prawo sferze działalności gospodarczej województwa prowadzonej w jak i poza sferą użyteczności publicznej. Województwo D. przystąpiło do Agencji Rozwoju Regionalnego A SA w N. R. na mocy uchwały Sejmiku Województwa D. nr XXIII/448/2000 z dnia 30 czerwca 2000 roku. Województwo D. objęło udziały w kapitale zakładowym tej Spółki o wysokości 1.000 złotych. Uchwała ta nie została zakwestionowana w ramach nadzoru przez Wojewodę D. Województwo D. przystępując do Agencji Rozwoju Regionalnego A S.A. w N. R. miało na uwadze, że cel Spółki mieści się w katalogu zadań samorządu województwa, do których należy m.in. zgodnie z art. 11 ust. 5 wykonywanie zadań związanych z rozwojem regionalnym na obszarze województwa. Agencja Rozwoju Regionalnego A S.A. w N. R. za cel swego działania obrała prowadzenie działalności o charakterze "nie dla zysku" na rzecz wspierania rozwoju regionalnego oraz małych i średnich przedsiębiorstw (§ 7 Statut Spółki). W ocenie Województwa D. cel ten uzasadnia twierdzenie, że Agencja Rozwoju Regionalnego A S.A. w N. R. działa w sferze użyteczności publicznej. Potwierdzeniem tego jest faktyczna działalność wykonywana przez Agencję. Jest ona twórcą Lokalnego Funduszu Pożyczkowego Ziemi K., N. Centrum Przedsiębiorczości, N. Inkubatora Przedsiębiorczości, działa w ramach porozumienia regionalnego D. Inicjatywa Regionalna. Agencja wspiera rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, wdraża programy pomocowe i programy rozwoju regionalnego, wspiera działania na rzecz profilaktyki i osłony przeciwpowodziowej. Wszystkie te inicjatywy służą rozwojowi regionalnemu na obszarze województwa. W ocenie Województwa D. Agencja Rozwoju Regionalnego A S.A. w N. R. wykonuje swe zadania dobrze, dlatego też podjęta została uchwała o objęciu udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym Spółki. Objęcie akcji Spółki uzasadniało utworzenie D. Funduszu Pożyczkowego. Nie było to możliwe bez uzyskania dotacji od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości i powiększenia działającego przy Spółce Lokalnego Funduszu Pożyczkowego Ziemi K. Dotacja tak została przyznana, dlatego też objęcie akcji Agencji było możliwe. Utworzenie D. Funduszu-Pożyczkowego jest istotne z punktu widzenia rozwoju regionalnego, i jako takie leży w sferze działania samorządu województwa. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda D. wskazał, że przedmiot działania Spółki wykracza poza sferę użyteczności publicznej. Określony w § 8 Statutu Agencji Rozwoju Regionalnego A S.A. w N. R. przedmiot działalności Spółki ma rolę służebna w stosunku do celu Spółki, określa jedynie dozwolony (i potencjalny) zakres działań Spółki, jego przekroczenie (tj. dokonanie czynności poza przedmiotem działania Spółki) rodzi jedynie odpowiedzialność członków zarządu wobec spółki, nie ma znaczenia na zewnątrz, dla osób trzecich. Z art. 3. kodeksu spółek handlowych wynika, że przez umowę spółki handlowej wspólnicy albo akcjonariusze zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu. Wspólnym celem akcjonariuszy Agencji Rozwoju Regionalnego A S.A. w N. R. jest prowadzenie działalności o charakterze "nie dla zysku" na rzecz wspierania rozwoju regionalnego oraz małych i średnich przedsiębiorstw a więc zgodnej z jednym z podstawowych celów województwa. Cel ten jest tak istotny w ocenie ustawodawcy, że ustawa z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego w art. 3 ust. 1 ponownie potwierdza, że wykonywanie zadań z zakresu rozwoju regionalnego na obszarze województwa, nie zastrzeżone przepisami ustawowymi do kompetencji innych organów, należy do samorządu województwa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdza, że ustawowe określenie zadań o charakterze użyteczności publicznej rodzi trudności z określeniem, czy konkretne zadanie mieści się w tej sferze. W ocenie skarżącego Województwa D. przyjęcie, że rozwój regionalny jest dla jednostki samorządowej szczebla wojewódzkiego celem użyteczności publicznej pozwala na przyjęcie, że posiadanie akcji Agencji Rozwoju Regionalnego "A" S.A. w N. R. za pomocą której Województwo może realizować ten cel jest dozwoloną sferą działalności województwa. Zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie prawa materialnego a to art. 13 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa polegające na błędnej wykładni tego przepisu podnosi , że ograniczenie działalności gospodarczej samorządu województwa zawarte w tym przepisie dotyczą tworzenia przez województwo spółek prawa handlowego oraz przystępowania do nich. Unieważnioną rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody uchwałą Sejmiku ani nie wyrażono zgody na utworzenie spółki akcyjnej Agencja Rozwoju Regionalnego A S.A. w N. R. ani nie podjęto uchwały o przystąpieniu do tej Spółki. Uchwała dotyczy objęcia akcji w podwyższonym kapitale zakładowym tej Spółki. Pojęcia prawne "utworzenie spółki" oraz "przystąpienie do spółki" nie są tożsame z obejmowaniem akcji w wyniku podwyższenia kapitału zakładowego przez podmioty będące już akcjonariuszami spółki czy tez nabycia akcji od innych akcjonariuszy. Ponieważ ustawa o samorządzie województwa nie posługuje się stworzonymi na własny użytek pojęciami tworzenia i przystępowania do spółek należy przyjąć ich znaczenie przyjmowane przez kodeks spółek handlowych. Przykładowo art. 259 k.s.h. stanowi, że oświadczenie nowego wspólnika powinno zawierać przystąpienie do spółki oraz objęcie udziału lub udziałów o oznaczonej wartości nominalnej. Oświadczenie takie wymaga formy aktu notarialnego. Województwo D. objęło akcje Agencji Rozwoju Regionalnego A S.A. w N. R. na zasadach prawa poboru, w spółce, której jest akcjonariuszem od roku 2000. Ponieważ ustawodawca nie określił w restrykcyjnym przepisie art. 13 ustawy o samorządzie województwa, iż obejmowanie akcji w spółkach prawa handlowego jest nim objęte, oraz że jednostki samorządu terytorialnego nie mogą uczestniczyć w spółkach prawa handlowego (a nie je tworzyć lub do nich przystępować) dlatego też uchwała Sejmiku Województwa D. nr XV/202/2003 z dnia 28 listopada 2003 roku w sprawie wyrażenia zgody na nabycie akcji Agencji Rozwoju Regionalnego A S.A. w N. R. nie może być unieważniona z powołaniem się na istotne naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa, gdyż do naruszenia powołanych przepisów nie doszło, przyjęcie stanowiska przeciwnego stanowiłoby akceptację wykładni rozszerzającej. Województwo D. jest akcjonariuszem innych od Agencji Rozwoju Regionalnego A S.A. w N. R. Agencji Rozwoju Regionalnego. Akcje w części z tych Agencji zostały Województwu przekazane przez Ministra Skarbu, który nie podzielał wątpliwości Wojewody D. co do legalności posiadania przez województwo samorządowe akcji Agencji Rozwoju Regionalnego. Skarżący, cel ustawowego ograniczenia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez samorządy upatruje w chęci ograniczenia ingerencji samorządu w procesy gospodarcze, co ze względu na nierównowagę potencjałów ekonomicznych, połączenie ról (dysponenta pieniędzy publicznych i jego potencjalnego odbiorcy) mogłyby zachwiać konkurencją na rynku, spowodować likwidację bądź upadłość innych podmiotów gospodarczych, zwiększyć bezrobocie, bez wywołania korzyści gospodarczych dla regionu. W interesie Województwa D. leży rozwój D. Ś., udział w Agencji Rozwoju Regionalnego A S.A. w N. R., która nie prowadzi działalności nastawionej na osiąganie zysku a jedynie wspomaga rozwój regionalny interes ten pozwala sprawnie realizować. Organy samorządu podejmują swe decyzje na podstawie obowiązujących przepisów prawa, które często nie są jednolite, jasne i nie budzące wątpliwości. W tym zakresie m.in. rozstrzygnięcia nadzorcze stanową wskazówkę dla samorządu, pozwalająca nie popełniać błędów w stosowaniu prawa. W sytuacji, w której uchwała Sejmiku Województwa D. z 30.06.2000 roku w sprawie przystąpienia do Agencja Rozwoju Regionalnego A S.A. w N. R. nie została zakwestionowana w trybie nadzoru samorząd ma prawo oczekiwać, że w sytuacji gdy stan prawny w tym zakresie nie uległ zmianie także uchwała o dalszym zaangażowaniu Województwa w tej Spółce nie powinna być kwestionowana. Zmiana zapatrywania prawnego organu nadzoru na dany stan faktyczny powinna być szczegółowo uzasadniona i uwzględniać konsekwencje zmiany stanowiska organu nadzoru dla samorządu. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym brak jest wskazówki, dlaczego poprzednio przystąpienie do Spółki nie stanowiło naruszenia prawa a w chwili obecnej objęcie akcji naruszenia takie stanowi i to w stopniu istotnym. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z ustawą z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1590 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów do oceny rozstrzygnięcia nadzorczego. Wyłącznym zatem kryterium oceny sądu administracyjnego jest zgodność rozstrzygnięcia nadzorczego z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej normuje dwa zasadnicze elementy konstrukcji nadzoru: kryterium nadzorcze (art. 77 ust. 1) i organy powołane do sprawowania nadzoru (art. 171 ust. 2). Środki nadzorcze nad organami samorządu terytorialnego normują ustawy samorządowe. Według art. 82 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie województwa "Uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81. Zgodnie z art. 82 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie województwa "Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego". Zgodnie z art. 82 ust. 6 powołanej ustawy o samorządzie województwa "Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Zastosowanie środka nadzorczego – stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego jest wynikiem przeprowadzonego postępowania nadzorczego, w którym organ nadzoru obowiązany jest ustalić stan faktyczny sprawy, który obowiązany jest przedstawić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Jeżeli rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania nadzorczego tego wymaga, organ nadzoru związany jest zastosowaniem odpowiednim przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązany jest zatem umożliwić wypowiedzenie się organowi samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Braki ustaleń stanu faktycznego prowadza do wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym brak jest ustaleń stanu faktycznego. Strona skarżąca wskazała, że na mocy uchwały Sejmiku Województwa D. z 30 czerwca 2000 r. Nr XII/448/2000 przystąpiła do Agencji Rozwoju Regionalnego A S.A. w N. R. Organ nadzoru tego faktu nie ustalił, a ma on istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym. Organ nadzoru nie ustalił tak istotnych faktów, jak czy Sejmik Województwa D. uchwalił, na podstawie art. 18 pkt 19 lit. 3 powołanej ustawy o samorządzie województwa, zasady wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Ustalenie tego miało istotne znaczenie dla określenia zgodności uchwały z tymi zasadami. Organ nadzoru naruszył przepisy art. 82 ust. 1 i 4 powołanej ustawy o samorządzie województwa. Brak zasadniczych ustaleń stanu faktycznego powoduje, że nie można zastosować przepisów prawa, a zatem zarzucić naruszenia prawa powodującego nieważność uchwały. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania uchylonego rozstrzygnięcia nadzorczego.