III SA/Wr 504/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. sprawy ze skargi F. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości w składkach na ubezpieczenia społeczne oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]. Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej KPA), w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. , Nr 205, poz. 1585 ze zm. zwanej dalej u.s.u.s.) postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną swą wcześniejszą decyzję Nr [...] z dnia [...] o odmowie umorzenia F.R. (zwanemu dalej skarżącym) należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od [...] r. do [...] r., od [...] do [...] r. oraz [...] r. do [...] r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...] r. do [...] r., od [...] do [...] r. oraz [...] r. do [...] r., jak również Fundusz Pracy za okres od [...] r. do [...] r., od [...] do [...]r. oraz [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przypomniał, że skarżący we wniosku złożonym w dniu [...] r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. I Inspektorat zwrócił się o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia. W toku postępowania organ zgromadził następujące dokumenty: kopię dowodu rejestracyjnego samochodu osobowego marki [...], kopię zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, kopię zaświadczenia o numerze identyfikacyjnym REGON, kopię decyzji w sprawie nadania numeru identyfikacyjnego NIP, kopię wypowiedzenia umowy kredytu z dnia [...]., kopię wezwania do zapłaty kwoty [...] zł z Zarządu Zasobu Komunalnego z dnia [...] r., kopię PIT 36 za rok [...] r., kopię wyroku Sądu Okręgowego - Wydział Cywilny Rodzinny z dnia [...] r. orzekającego rozwód B.R. i F.R., kopię decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego W.S. z dnia [...] r. umarzającą 80% odsetek za zwłokę od zaległości w podatku od towarów i usług za [...] r., kopię pisma wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku o umorzenie należności z dnia [...], kopię odpowiedzi z Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego z dnia [...] r. potwierdzającej, że skarżący nie figuruje w rejestrach gruntów miasta W. jako właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, kopię odpowiedzi z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców otrzymaną dnia [...] r., informującą, że jest właścicielem samochodu osobowego marki [...] z [...] r. Na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ ustalił, że skarżący jest zgłoszony do ubezpieczeń społecznych jako osoba prowadząca działalność gospodarczą. Nie osiąga aktualnie żadnych dochodów. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, który obecnie nigdzie nie pracuje. Rachunki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego reguluje rodzina i siostrzenica. Nie posiada majątku ruchomego i nieruchomego. Od [...] r. prowadzone było wobec skarżącego, przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postępowanie egzekucyjne poprzez zajęcie rachunku bankowego. Postępowanie okazało się nieskuteczne, z uwagi na brak środków na rachunku bankowym. Od [...] r. wobec skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W.S.. Jest ono jednak obecnie nieskuteczne. Skarżący prowadził działalność gospodarczą od [...]. do [...] r., od [...] r. do [...] r., od [...] r. prowadzi działalność w oparciu o wpis nr [...] wydany przez Prezydenta Miasta W.. Wskutek niedopełnienia ustawowego obowiązku odprowadzania składek na koncie rozliczeniowym skarżącego powstało zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy w łącznej wysokości wraz z odsetkami za zwłokę, kosztami upomnień [...] zł. Z uwagi na to, że nie wyrejestrował działalności gospodarczej Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał przypisu składek na koncie rozliczeniowym. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], zakład odmówił uwzględnienia wniosku i nie umorzył swych należności. Na etapie ponownego rozpoznania wniosku skarżący uzupełnił informacje o swoim stanie majątkowym wskazując, że sprzedał samochód. Ponadto oświadczył, że nie znalazł pracy i nie otrzymał do tej pory pomocy publicznej z żadnego urzędu. W zaskarżonej decyzji organ podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko odmawiając skarżącemu umorzenia zaległości. Prezentując szczegółowo kolejne przesłanki zastosowania ulgi w postaci umorzenia zobowiązań, odniósł do nich poczynione w toku postępowania ustalenia okoliczności faktycznych w sprawie. Organ wyjaśnił ponadto, że umorzenie oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet zaistnienie przesłanek umorzenia nie obliguje organu do jego zastosowania w konkretnej sprawie. W pełnej inwektyw i impertynencji wobec Zakładu skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu., nie znalazły się żadne merytoryczne zarzuty co do zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku jednak wyłącznie w sytuacji, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Tym samym sąd administracyjny uwzględniając skargę, co do zasady może wyłącznie wyeliminować z obrotu prawnego wadliwe orzeczenie. Nie zastępuje natomiast organu administracji publicznej, nie prowadzi postępowania dowodowego we własnym zakresie. Wobec tego nie wydaje orzeczeń o charakterze merytorycznym w sprawie. Mając na względzie przywołane regulacje prawne należało przyjąć, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ rozpatrywał wniosek o umorzenie nieopłaconych zaległych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od [...] r. do [...] r., od [...] do [...] r. oraz [...] r. do [...] r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...] r. do [...] r., od [...] do [...] r. oraz [...] r. do [...] r., jak również Fundusz Pracy za okres od [...] r. do [...] r., od [...] do [...] r. oraz [...] r. do [...] r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek (przez co – w myśl art. 24 ust. 2 u.s.u.s. – należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż przepisu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymieniono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, a mianowicie, gdy: dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące i stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zaistnienie którejkolwiek z tych przesłanek daje możliwość umorzenia tych należności. Jest to jednak jedynie możliwość, a nie prawny obowiązek umorzenia. Taki pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji uznania administracyjnego. Oznacza to, że decyzja w sprawach o umorzenie należności przysługuje organowi, który stwierdzając całkowitą nieściągalność składek zachodzącą w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tej ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Poza wszelkim sporem nie istnieje w niniejszej sprawie pierwsza z przesłanek. Wobec skarżącego nie było bowiem prowadzone też postępowanie upadłościowe bądź likwidacyjne. Nie zaistniała również przesłanka dotycząca zaprzestania prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych oraz możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. Odnośnie tej przesłanki organ zasadnie zauważył, że zgodnie z oświadczeniem o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej z dnia [...] r., skarżący sam wskazał, że prowadzi działalność gospodarczą od dnia [...] r. do [...] Potwierdzają to także informacje znane Zakładowi z urzędu, przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a mianowicie zgłoszenie działalności i brak jej wyrejestrowania, które zbieżne są także z informacjami uzyskanymi z Urzędu Miejskiego we W.. Jak słusznie wskazał to organ wskazany przez skarżącego fakt, że działalność nie przynosi zysków nie jest równoznaczny z zaprzestaniem prowadzenia działalności w rozumieniu omawianego przepisu. Zaległe składki bezsprzecznie znacznie przekraczają wartość kosztów upomnienia, które obecnie wynoszą [...]zł. Co do przesłanki całkowitej nieściągalności określonej w punkcie 5 (gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję) organ ustalił, że od dnia [...] r. egzekucję wobec skarżącego prowadzi Naczelnik Urzędu Skarbowego W.S.i jak dotąd egzekucja jest kontynuowana, co uzasadnia stwierdzenie organu, że w sprawie nie zachodzi omawiana przesłanka. Na obecnym etapie nie sposób ponadto stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ zasadnie zbadał również, czy zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach, uwzględniając ważny interes osoby zobowiązanej, może umorzyć, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia w oparciu o powołany przepis określone zostały przepisami § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z akt sprawy wynika, że w oświadczeniu złożonym dnia [...] r. oraz w pismach z dnia [...] r. i [...] r. skarżący został poinformowany, że w przypadku zastosowania omawianych przesłanek umorzenia zaległości ciężar ich udowodnienia spoczywa na dłużniku. Dokonując oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego organ zasadnie stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia należności określone w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 4, 4a i 5 u.s.u.s. oraz nie wykazał skarżący, że w jego przypadku zachodzą przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zachodzi natomiast przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Co zaś się tyczy sytuacji, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Sąd uznał, że nie można jeszcze stwierdzić, że kwota uzyskana z egzekucji nie przewyższy wydatków egzekucyjnych, albowiem takie ustalenia wiązałyby się to z umorzeniem postępowania egzekucyjnego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W.S., zaś organ ten kontynuuje egzekucję. Sąd podziela tu jednak stanowisko organu, że jak dotąd nie wyczerpano wszystkich środków zmierzających do wyegzekwowania należności (nadal jest prowadzone postępowanie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego). Zgodzić się też należy, że sytuacja materialna skarżącego nie jest wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia zaległych składek, albowiem z uwagi na obowiązkowy charakter tych należności, rolą płatnika jest podjąć wszelkie możliwe działania zmierzające do uregulowania zobowiązań publicznoprawnych jakimi są składki ubezpieczeniowe. Za słuszne, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, należy uznać stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, w toku postępowania administracyjnego organy orzekające prawidłowo zgromadziły i poddały wszechstronnej ocenie cały materiał dowodowy sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne oraz posiada prawidłową podstawę prawną ze wskazaniem, jakimi przesłankami kierował się organ utrzymując w mocy decyzję odmawiającą skarżącej umorzenia należności z tytułu składek. Wydanie decyzji poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia aktualnej sytuacji skarżącego. Organ uwzględnił bowiem jego stan zdrowia, sytuację ekonomiczną oraz rodzinną. Organ trafnie odniósł poczynione ustalenia do właściwie zastosowanych uregulowań prawnych. Znalazło to odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że zebrany materiał dowodowy nie przemawia za umorzeniem należności. Wziął pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącego okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody. Odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułował wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 KPA). Organ nie kwestionował w szczególności ciężkiej sytuacji skarżącego. Sąd stwierdza, że nie można przypisać znamion dowolności ocenie dokonanej przez organ. Przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużeń z tytułu składek organ był uprawniony – w kontekście okoliczności faktycznych sprawy – do odmowy umorzenia zaległości. Ulga ta ma bowiem charakter definitywny i pozbawia ZUS możliwości dochodzenia swych roszczeń, a co za tym idzie uszczupla przychody organu emerytalno – rentowego. Zakład musi zatem ze szczególną ostrożnością rozważać możliwość zastosowania tej wyjątkowej instytucji. Sąd podkreśla, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady – zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Na marginesie podkreślić należy, że wniosek o umorzenie przedmiotowej zaległości można składać, do czasu, gdy zaległość owa istnieje. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby skarżący złożył ponowny wniosek o zastosowanie ulgi, gdy w sprawie wystąpią nowe okoliczności – argumenty uzasadniające interes skarżącego. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.