III SA/Wr 506/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant : Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania W. S. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda D. uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] Nr [...] o wymeldowaniu W. S. z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ul. W. [...] i orzekł o odmowie jego wymeldowaniu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. S., właścicielki przedmiotowego lokalu. Twierdziła ona, że W. S. wyprowadził się w sierpniu 2003 r., zabrał wszystkie swoje rzeczy osobiste i prawdopodobnie przebywa w Ż. Wnioskodawczyni oświadczyła też, że toczy się sprawa rozwodowa, lokal jest jej własnością i nie widzi powodu, aby udostępniać go W. S. W. S. twierdził, że nieobecność pod adresem zameldowania jest wynikiem charakteru jego pracy, jest bowiem kierownikiem budowy w firmie A Ż. a terenem działalności firmy jest obszar całego kraju - na dowód czego przedłożył umowę o pracę zawartą na czas określony od 16.10.2003 r. do 31.12.2003 r. Jako dodatkową przyczynę nieobecności w domu wskazywał obawę o własne życie i zdrowie, powoływał się na fakt interwencji Policji i dowód z obdukcji lekarskiej. W/w oświadczył też, że w B. znajdują się jego rzeczy i dokumenty związane z pracą. Wojewoda D. stwierdził, że zgodnie z art.15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje na wniosek stron lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Organ odwoławczy zauważył, że regułą jest działanie organów prowadzących ewidencję ludności na wniosek osób wykonujących własny obowiązek meldunkowy. Wymeldowanie decyzją jest zaś rozwiązaniem wyjątkowym, rozstrzyganie decyzją nakazuje zatem organom meldunkowym dołożenie szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy. W ocenie organu odwoławczego stwierdzenie przez organ I instancji, że W. S. opuścił miejsce stałego zamieszkiwania nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym - w szczególności z uwagi na przedłożoną przez niego umowę o prace na czas określony oraz wobec tego, że zeznania dzieci nie są dostatecznym dowodem w sprawie, stanowią jedynie przypuszczenia i są subiektywną oceną świadków. Według Wojewody D. organ I instancji nie przeprowadził dowodu podważającego wskazaną przez W. S. przyczynę nieobecności w miejscu zameldowania. Organ II instancji wskazał też na takie nieprawidłowości w postępowaniu przed organem I instancji jak odstąpienie przez ten od niezbędnych czynności wyjaśniających - mimo złożenia przez strony całkowicie odmiennych oświadczeń co do udziału w kosztach utrzymania mieszkania. Zarzucono organowi I instancji także brak ustosunkowania się do twierdzeń W. S. o utrudnianiu mu zamieszkiwania i brak pouczenia o środkach prawnych koniecznych dla wykazania niedobrowolnego charakteru opuszczenia lokalu. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. Poniosła w niej, że Wojewoda D. zakwestionował staranność w prowadzeniu przez organ I instancji postępowania - tymczasem sam okoliczności sprawy nie wyjaśnił. Zarzuciła, że nie przeprowadzono dowodów wskazywanych przez W. S., co do interwencji Policji i obdukcji lekarskich; przeczyła przy tym aby takie okoliczności miały miejsce. Nie zgodziła się z zarzutem, że zeznania jej dorosłych dzieci nie są obiektywnym dowodem w sprawie. Wskazała nadto, że w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w J. G. W. S. sam przyznał, iż od sierpnia 2003 r. żyje w konkubinacie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Po myśli art.1§1 i §2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Nadto zgodnie z art. 3§1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz.1270 ze zm.) - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Wyżej powiedziane oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 powołanej ustawy). Kontrola decyzji administracyjnej w pierwszym rzędzie wymaga zbadania czy organy administracyjne nie uchybiły przepisom proceduralnym. Przepisy normujące czynności proceduralne organów administracyjnych pełnią bowiem także rolę służebną wobec stosowanych norm prawa materialnego. Zatem uchybienia proceduralne rzutować mogą na prawidłowość zastosowania w sprawie norm prawa materialnego i w konsekwencji na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - uznał, że kontrolowana decyzja organu odwoławczego uchybia prawu - w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu, w szczególności narusza art.138 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przypomnieć należy, że niewątpliwie z chwilą wniesienia odwołania kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przechodzą na organ odwoławczy. Swoboda organu odwoławczego w zakresie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy podlega jednak pewnym ograniczeniom. Jednym z tych ograniczeń jest zamknięty katalog decyzji odwoławczych (art.138 kpa), do wydania których dojść może w określonych sytuacjach. I tak : organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną - o której mowa w art.138§1 pkt 2 kpa - tj. uchylającą decyzję organu I instancji w całości i orzekającą o istocie sprawy, jedynie gdy uzna, że zachodzą podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W istocie chodzi zatem o sytuację w której organ II instancji stwierdzi, że zaistniała wadliwość decyzji organu I instancji nadaje się do skorygowania w postępowaniu odwoławczym, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności i bez uchybienia prawu strony do obrony swych racji. Po myśli zaś art.138§2 kpa, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części - organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zatem istotna wadliwość postępowania dowodowego - nie nadająca się do sanowania w postępowaniu odwoławczym - obliguje organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Odpowiedzi wymaga zatem pytanie czy w niniejszej sprawie prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające - a jeżeli nie, to czy i w jakim zakresie uzupełnione być powinno. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że należyte ustalenie stanu faktycznego ma kluczowe znaczenie dla postępowania, umożliwia bowiem ustalenie zakresu praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą przy tym faktów prawotwórczych, a więc mających wpływ na załatwienie sprawy. Ustalony zatem musi być stan faktyczny wyrażony w normie prawa materialnego znajdującej zastosowanie w sprawie. Poza sporem w sprawie o wymeldowanie zachodzi konieczność ustalenia czy doszło do opuszczenia - bez wymeldowania się - miejsca pobytu stałego. Zgodnie bowiem z powołanym w sprawie - jako materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia - artykułem 15 ustawy z 10.04.1974 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) o ewidencji ludności i dowodach osobistych "Osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego (...)jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca" (ust.1). "Organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego(...)" (ust.2). Z uwagi na fakt, że art. 9 ust.2 powołanej ustawy wobec utraty mocy został wykreślony - uprawnienia do lokalu nie mają znaczenia w sprawie. Istotna dla sprawy jest zatem jedynie okoliczność opuszczenia lokalu. Ugruntowany jest przy tym pogląd, że opuszczenie musi mieć charakter trwały i dobrowolny, istotny jest w tym zakresie zobiektywizowany zamiar osoby, której sprawa dotyczy. Odnosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy przypomnieć należy, że organ odwoławczy postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji na okoliczności istotne dla sprawy ocenił jako nieprawidłowe. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że zdaniem organu odwoławczego organ I instancji błędnie odstąpił od niezbędnych czynności wyjaśniających, nie ustosunkował się w szczególności do twierdzeń Władysława Sarnowskiego w kwestii niedobrowolnego opuszczenia przez niego lokalu. W świetle poczynionych już rozważań nie powinno budzić wątpliwości, że okoliczność dobrowolnego i trwałego opuszczenia miejsca pobytu stałego jest istotna dla sprawy, bez tych prawidłowych ustaleń nie jest możliwe prawidłowe zastosowanie art.15 ust.,2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Przeprowadzenie dowodów na te okoliczności jedynie w postępowaniu przed organem II instancji pozbawiłoby stronę dwuinstancyjnego postępowania administrcayjnego. Ustalenia w tym zakresie ocenić należy przy tym jako wymagające przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie, co obliguje organ do wydania decyzji przewidzianej art. 138§2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zwrócenia uwagi wymaga nadto, że organ odwoławczy nie jest organem powołanym jedynie do rozpoznania odwołania. Jest to organ, do kompetencji którego należy ponowne, merytoryczne rozpoznania sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę także nowe okoliczności faktyczne i ocenić ich wpływ na stan faktyczny sprawy. W niniejszej sprawie tymczasem organ odwoławczy - uznając za błędne ustalenie przez organ I instancji, że W. S. opuścił miejsce stałego pobytu - oparł się na dowodzie z umowy o pracę. Zauważyć jednak należy, że organ odwoławczy orzekał 17.03.2004 r. tymczasem wskazana umowa zawarta została na czas określony do 31.12.2003 r. Ustalenia wymaga zatem jaki wpływ na stan faktyczny sprawy ma upływ czasu trwania umowy o pracę, zawarciem której W. S. tłumaczył przebywanie poza miejsce zameldowania. Konieczna jest ocena powyższego w kontekście obiektywnego zamiaru W. S. co pobytu stałego w miejscu dotychczasowego zameldowania. Z tych wszystkich względów skoro zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.138§1 pkt 2 i niewątpliwie to uchybienie procesowe miało wpływ na rozstrzygnięcie - działając na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c i art.152 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji wyroku.