III SA/Wr 507/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Małgorzata Malinowska-Grakowicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi L. Z. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. oddala skargę w całości. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W (dalej jako organ odwoławczy lub w skrócie Dyrektor OR ARiMR) postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej k.p.a.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1438), utrzymał w mocy postanowienia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L (dalej jako organ I instancji lub w skrócie Kierownik BP ARiMR w L) z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku L Z (dalej również jako skarżący) działającego w charakterze pełnomocnika H.Z. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w przypadku przeniesienia posiadania gruntów rolnych na rok 2015. W pierwszej części uzasadnienia postanowienia wydanego w drugiej instancji Dyrektor OR ARiMR przedstawił okoliczności stanu faktycznego sprawy i przebieg postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Kierownika BP ARiMR w L. Z wywodów tych wynika, że w dniu [...] czerwca 2015 r. (organ omyłkowo wskazał datę [...] maja 2015 r.) do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L wpłynął, datowany na dzień [...] marca 2015 r., wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 rok w przypadku przeniesienia posiadanych gruntów rolnych lub stada zwierząt ras lokalnych. We wniosku tym jako przekazujący został wskazany L Z, natomiast jako przejmujący – H Z. Wraz z wnioskiem wpłynęło oświadczenie przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW (datowane na dzień [...] marca 2015 r.) i oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (również opatrzone datą [...] marca 2015 r.). Powyższe dokumenty zostały podpisane przez L Z działającego jako pełnomocnik H Z (podpis został umieszczony w rubryce przeznaczonej na podpis przejmującego). Ponadto do wniosku została dołączona umowa przekazania użytkowania gruntów rolnych oraz zobowiązań rolnośrodowiskowych i ONW zawarta w dniu [...] marca 2015 r. pomiędzy L Z – przekazującym, a H Z – przejmującym, którą w imieniu przejmującego podpisał L Z jako jego pełnomocnik oraz pełnomocnictwo z dnia [...] maja 2009 r., na podstawie którego H Z upoważnił L Z do reprezentowania jego interesów związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, w tym do występowania przed ARiMR, składania oświadczeń i wniosków zmierzających do realizacji przedmiotowego pełnomocnictwa, do uczestniczenia w kontrolach gospodarstwa i podpisywania wszystkich niezbędnych dokumentów. Przedmiotowy wniosek o przyznanie płatności wraz z załącznikami Kierownik BP ARiMR w L przekazał Kierownikowi BP ARiMR w O celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ ten zwrócił dokumenty Kierownikowi BP ARiMR w L wraz z odpisem skróconego aktu zgonu, z którego wynikało, że H Z zmarł w dniu [...] kwietnia 2015 r. Pismem z dnia [...]sierpnia 2015 r. Kierownik BP ARiMR w L wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie złożonego wniosku. W odpowiedzi L Z wniósł o przekazanie sprawy do właściwego Biura Powiatowego ARiMR w O oraz wskazał, iż wszelkie wyjaśnienia w tej sprawie należą do kompetencji tamtejszego biura z uwagi na jego umocowanie i występowanie przed tamtejszym biurem jako pełnomocnik H Z. W konsekwencji Kierownik BP w L przekazał dokumenty do Kierownika BP ARiMR w O jako właściwego do ich rozpatrzenia. Kierownik BP ARiMR w O poinformował natomiast Kierownika BP ARiMR w L, iż w świetle zebranego materiału dowodowego nie doszło do skutecznego przejęcia zobowiązań rolnośrodowiskowych przez H Z, bowiem wniosek został złożony po śmierci mocodawcy. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Kierownik BP ARiMR w L zwrócił się do Dyrektora OR ARiMR we W z wnioskiem o ustalenie właściwości miejscowej Kierownika BP ARiMR do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W odpowiedzi Dyrektor OR ARiMR we W poinformował Kierownika BP ARiMR w L, iż w niniejszej sprawie nie występuje spór kompetencyjny w rozumieniu art. 22 k.p.a., bowiem złożone dokumenty Biura Powiatowego ARiMR w L nie zainicjowały postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Kierownik BP ARiMR w L odmówił wszczęcia postępowania z wniosku L Z działającego w imieniu H Z o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w przypadku przeniesienia posiadania gruntów rolnych na rok 2015. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa tj. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący w dniu [...] czerwca 2015 r. złożył w BP ARiMR w L wniosek na rok 2015 działając jako pełnomocnik, podczas gdy wniosek skarżący złożył we własnym imieniu, informując jedynie organ o przeniesieniu użytkowania gruntów rolnych i zobowiązań rolnośrodowiskowych. Po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego, Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz w należyty sposób zastosował obowiązujące przepisy prawa. W dalszej części uzasadnienia Dyrektor OR ARiMR powołał treść art. 101 § 2 kodeksu cywilnego. Wskazał także, że szczegółowy tryb przyznawania płatności w przypadku przeniesienia w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gruntów lub stada objętych wnioskiem został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym). W dalszej kolejności organ przywołał treść art. 21 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm., dalej jako u.w.r.o.w.). Zdaniem organu skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności działając jako pełnomocnik H Z, który zmarł w dniu [...] kwietnia 2015 r. Tym samym - jak wskazał organ – w dacie śmierci wygasło udzielone w dniu [...] września 2009 r. pełnomocnictwo. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, zgodnie z którym wniesione dokumenty podpisał we własnym imieniu. Zgodnie bowiem z § 29 i 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dokumenty obejmujące wniosek o przyznanie płatności składane są przez przejmującego, nowego posiadacza gruntów rolnych i tylko temu rolnikowi przysługuje legitymacja do ubiegania się o płatność. Potwierdza to również – jak podkreślił organ – wzór wniosku oraz oświadczenia o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, gdzie wskazuje się w części II oświadczenia oraz części XIII wniosku w miejscu na podpis: "czytelny podpis przejmującego albo spadkobiercy/zapisobiercy windykacyjnego albo następcy prawnego lub pełnomocnika osoby upoważnionej do reprezentacji". Końcowo organ podkreślił, że wnioski o płatność nie mogą być wnoszone w imieniu osoby zmarłej, dlatego przedmiotowy wniosek nie mógł zainicjować postępowania administracyjnego, dlatego należało odmówić jego wszczęcia. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W, w której zarzucił naruszenie art. 61 § 1 w zw. z 61a k.p.a. i art. 28 k.p.a. oraz art. 104 k.p.a., polegające na przyjęciu przez organy obu instancji, że L Z składając w dniu [...] maja 2015 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015, występował wyłącznie jako pełnomocnik następcy prawnego przejmującego programy rolnośrodowiskowe tj. H Z, a nie czynił tego w imieniu własnym, w konsekwencji czego nie jest stroną postępowania o przejęcie programów rolnośrodowiskowych i należało odmówić wszczęcia postępowania w oparciu art. 61a k.p.a. Dodatkowo skarżący podkreślił, że niezależnie od posiadania do dnia [...] kwietnia 2015 r. statusu pełnomocnika H Z, był on równocześnie rolnikiem realizującym na przejmowanych działkach programy rolnośrodowiskowe we wcześniejszym okresie, a kwestia przejęcia programów przez następcę dotyczyła niewątpliwie jego interesu prawnego, wobec czego sprawę organy winny załatwić w drodze decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżący zauważył, że nie polemizuje z ustalonym stanem faktycznym, ale z oceną prawną złożonych oświadczeń woli. W szczególności zarzucił, że skoro podpisał wniosek własnym imieniem i nazwiskiem, a w dacie złożenia wniosku jego pełnomocnictwo wygasło, to organ powinien wyjaśnić, czy skarżący złożył wniosek we własnym imieniu. Podkreślił ponadto, że jego interes prawny w sprawie sprowadzał się do oceny z jaką datą nastąpiło przejęcie programów rolnośrodowiskowych i czy do zaniechania kontynuacji programów rolnośrodowiskowych na przejmowanych gruntach doszło z przyczyn niezależnych i nieprzewidywalnych dla rolnika przekazującego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 poz. 718, ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 u.p.p.s.a.). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a). Stan faktyczny niniejszej sprawy był bezsporny i niekwestionowany przez skarżącego. W dniu [...] maja 2009 r. H Z upoważnił L Z do reprezentowania jego interesów związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, w tym do występowania przed ARiMR, składania oświadczeń i wniosków zmierzających do realizacji przedmiotowego pełnomocnictwa. Dnia [...] marca 2015 r. została zawarta pomiędzy L Z (przekazującym) a H Z (przejmującym) umowa przekazania użytkowania gruntów rolnych oraz zobowiązań rolnośrodowiskowych i ONW. Zgodnie z tą umową przejmujący zobowiązał się kontynuować działalność rolniczą do końca okresu objętego zobowiązaniem rolnośrodowiskowym i ONW. Opisaną umowę podpisał w imieniu H Z działający w charakterze jego pełnomocnika L Z. H Z zmarł [...] kwietnia 2015 r. (co wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych aktu zgonu). W dniu [...] maja 2015 r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w L datowany na dzień [...] marca 2015 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 w przypadku przeniesienia posiadania gruntów rolnych lub stada zwierząt. We wniosku tym w rubryce "przekazujący" wpisano L Z, a w rubryce "przejmujący" – H Z. Do wniosku dołączono oświadczenie przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW (datowane na dzień [...] marca 2015 r.) i oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (również opatrzone datą [...] marca 2015 r.). Zarówno wniosek, jak i oświadczenia zostały podpisane przez L Z działającego w charakterze pełnomocnika H Z (podpis został umieszczony w rubryce "czytelny podpis przejmującego lub spadkobiercy lub zapisobiercy windykacyjnego lub następcy prawnego lub pełnomocnika lub osoby upoważnionej do reprezentowania z dopiskiem "wz."). W tak ustalonym stanie faktycznym, kwestią wymagającą rozstrzygnięcia była ocena słuszności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 w przypadku przeniesienia posiadania gruntów rolnych lub stada zwierząt na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym unormowaniem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności rolnośrodowiskowej na podstawie odesłania zawartego w art. 21 ust. 1 u.w.r.o.w. Szczegółowy tryb przyznawania płatności w przypadku przeniesienia w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy posiadania gruntów lub stada objętych wnioskiem został uregulowany w § 29 i § 32 cytowanego już rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przepis § 29 rozporządzenia dotyczy sytuacji przeniesienia posiadania gruntów lub stada objętych wnioskiem o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej złożonym przez rolnika w okresie od dnia złożenia tego wniosku do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności. Przepis § 32 reguluje natomiast sytuację przeniesienia posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, które nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej lub po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za poprzedni rok. Zgodnie z tymi przepisami, jak słusznie zauważył w zaskarżonym postanowieniu organ, dokumenty obejmujące wniosek o przyznanie płatności tj. oświadczenie obejmujące zobowiązanie do kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez rolnika do końca okresu objętego tym zobowiązaniem, zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej przez rolnika, któremu została przyznana ta płatność, jaką rolnik ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez tego rolnika wystąpiły okoliczności wymienione w § 39 ust. 1-3 lub 5 oraz umowa w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania gruntów rolnych, składane są przez przejmującego, czyli nowego posiadacza gruntów rolnych i tylko temu rolnikowi przysługuje legitymacja do ubiegania się o płatność. Potwierdza to również – jak podkreślił organ – wzór wniosku oraz oświadczenia o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, gdzie wskazuje się w części II oświadczenia oraz części XIII wniosku w miejscu na podpis: "czytelny podpis przejmującego albo spadkobiercy/zapisobiercy windykacyjnego albo następcy prawnego lub pełnomocnika osoby upoważnionej do reprezentacji". W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że złożony w dniu [...] czerwca 2015 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. był konsekwencją przekazania umową z dnia [...] marca 2015 r. użytkowania gruntów rolnych przez skarżącego H Z. Bezsprzecznie więc – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – wnioskodawcą w analizowanym przypadku – wobec przekazania użytkowania gruntów, mógł być jedynie przejmujący grunty H Z. Nie budziło przy tym żadnej wątpliwości, że w złożonym w dniu [...] czerwca 2015r. wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej zaznaczono opcję "przeniesienie posiadania gruntów lub stada zwierząt ras lokalnych", wskazano, że wniosek dotyczy przejęcia zobowiązania w zakresie gruntów, dodatkowo w rubryce "przekazujący" wpisano L Z, a w rubryce "przejmujący" H Z. Ponadto należy podkreślić, że skarżący złożył na wniosku i na oświadczeniach podpis w miejscu podpisu przejmującego działając w charakterze jego pełnomocnika z dopiskiem "wz." Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w przypadku przeniesienia posiadania gruntów lub stada zwierząt ras lokalnych działał we własnym imieniu. Zauważyć przy tym trzeba, że organ I instancji z powodu zaistniałych wątpliwości wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie wniosku. W odpowiedzi skarżący wskazał jedynie, że wszelkie wątpliwości powinny być wyjaśnione przez Biuro Powiatowe ARiMR w O. Nie odniósł się natomiast do kwestii związanych z wątpliwościami dotyczącymi pełnomocnictwa i możliwości działania w imieniu H Z. Nie wskazał również na tym etapie postępowania, że działa we własnym imieniu. Argumentacja w tym zakresie została podniesiona dopiero w zażaleniu i następnie w skardze do Sądu. Skoro zatem wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej został złożony przez L Z działającego w charakterze pełnomocnika H Z, już po śmierci mocodawcy, to należało wyjaśnić, czy takie działanie mogło odnieść skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji. Wskazać bowiem trzeba, że skarżący składając w imieniu przejmującego (wnioskodawcy) podpisany przez siebie wniosek działał już bez skutecznego pełnomocnictwa, albowiem w myśli art. 101 § 2 Kodeksu cywilnego umocowanie wygasa z chwilą śmierci mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Abstrahując od tego, że pełnomocnictwo dla skarżącego nie zawierało takiego, odmiennego zastrzeżenia, to i tak byłoby ono nieskuteczne na gruncie prawa publicznego regulującego stosunki administracyjnoprawne w sferze płatności rolnych, gdyż, jak trafnie wywiódł organ, osoba zmarła nie może być stroną postępowania administracyjnego. Charakter strony, przysługujący osobie fizycznej wygasa wraz z jej śmiercią, a więc nie tylko nie można wszcząć ani wydać w stosunku do osoby zmarłej decyzji, ale także nie może ona z powodu braku możliwości fizycznego doręczenia takiej decyzji wywołać odpowiednich skutków prawnych. W sprawie więc wniosek inicjujący postępowanie o przyznanie płatności nie został złożony przez stronę rozumianą w kategoriach art. 28 k.p.a. skoro rolnik w dacie wniosku nie żył, a skarżący działał w sposób nieuprawniony w jego imieniu, a nie we własnym. W konsekwencji skoro żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione w imieniu osoby, która z racji tego, że zmarła nie mogła być stroną postępowania, to tym samym zasadna była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji – w ocenie Sądu – zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a w sprawie nie doszło do naruszeń wskazanych w treści skargi. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.