III SA/Wr 510/05

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (spr.) Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu w P. z dnia 14 września 2005 r. nr [...] w przedmiocie bezczynności Starosty P. I. stwierdza nieważność uchwały Rady Powiatu w P. z dnia 14 września 2005 r., nr [...]; II. oddala wniosek Wojewody D. w przedmiocie kosztów postępowania sądowego. W dniu 14 lipca 2005 r. wpłynęło do Rady Powiatu w P. pismo Polskiego Klubu Ekologicznego Koło w C. zatytułowane jako skarga na bezczynność organu - Starosty P. w zawiązku z brakiem działania w sprawie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji w C. przez K. L. pod pozorem budowy stawów rybnych. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 września 2004 r. (sygn. akt 3 II SA/Wr 2274/03) uchylił decyzję Starosty P. z dnia 18 lipca 2003 r.. Od tego czasu organ nie wydał w sprawie żadnej decyzji i dlatego wniesiono o zobligowanie Starosty do wszczęcia i zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie. Rada Powiatu w P. na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej, którego przedmiotem było m. in. przeprowadzenie analizy i zbadanie zasadności skargi Polskiego Klubu Ekologicznego Koło w C. rozważała, jaki charakter ma wniesione przez Klub pismo. Brano pod uwagę trzy ewentualności, a mianowicie, że pismo to może być uznane za zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, określone w art. 37 k.p.a. lub za skargę na bezczynność organu, do której rozpoznania właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny albo też za skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a. Uchwałą nr [...] z dnia 14 września 2005 r. Rada Powiatu w P. po rozpatrzeniu skargi Polskiego Klubu Ekologicznego Koło w C. na bezczynność Starosty P., uznała skargę za bezzasadną, ponieważ nie stwierdzono bezczynności organu. W uzasadnieniu wskazano, że organ w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego podjął szereg niezbędnych czynności. Wskazano, że Polski Klub Ekologiczny Koło w C. został poinformowany o tym, że w sprawie zostały zebrane materiały i dowody, a także o terminie w którym można się z nimi zapoznać oraz składać wnioski i wyjaśnienia. Podkreślono jednak, że w toku postępowania wyjaśniającego naruszono zasadę terminowości oraz zasadę informowania stron postępowania, co mogło wywołać przeświadczenie, że organ jest bezczynny. Powyższą uchwałę zaskarżył w trybie nadzorczym Wojewoda D., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono, że w toku badania legalności powyższej uchwały stwierdzono, że narusza ona w sposób istotny art. 234 pkt 1) k.p.a. Wskazano, że pismo strony - złożone w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne -spełniające wymogi czynności procesowej w postępowaniu ogólnym powinno zostać potraktowane nie jako skarga, lecz jako - odpowiednio do swojej treści - zażalenie, odwołanie lub wniosek o przeprowadzenie dowodu. Skoro pismo zawierało zarzut, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie zapadła jeszcze decyzja, a ponadto zawierało wniosek o zastosowanie środków dyscyplinujących wobec opieszałego organu, czym w pełni odpowiadało treści zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 k.p.a.), należało je przekazać organowi właściwemu w celu rozpatrzenia w toku postępowania zgodnie z przepisami kodeksu. Rada Powiatu w P. powinna więc była zakwalifikować pismo jako zażalenie na przewlekłość postępowania, a nie jako skargę podlegającą rozpoznaniu na zasadach określonych w Dziale VIII Kodeksu. Tymczasem Rada nie bacząc na brzmienie art. 234 pkt 1) k.p.a. rozpatrzyła zażalenie Klubu w trybie skargowym i tym samym naruszyła wskazany przepis w sposób istotny. Zarzucono także, iż Rada przyjmując pismo Klubu do rozpoznania dopuściła się również naruszenia przepisów o właściwości organów, tj. art. 19 i art. 65 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na przewlekłość postępowania służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi lub umorzenie postępowania. Podniosła, że już w toku rozpatrywania skargi na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej, a następnie na sesji Rady Powiatu zgłaszane były przez radnych wątpliwości co do tego, czy rada jest organem właściwym do jej rozpatrzenia i co do tego, czy skarga jest uzasadniona, czy nie. Rada Powiatu w P. przyznała, że przyjmując skargę Klubu w C. nie zwróciła uwagi na okoliczność, że Klub wniósł skargę we własnym imieniu, pomimo że nie posiadał osobowości prawnej, ani też nie został do tego upoważniony na podstawie statutu. Ponadto wskazano, że dalsze rozpatrywanie prawnych i merytorycznych aspektów skargi Polskiego Klubu Ekologicznego Koło w C. stało się bezprzedmiotowe i zbędne, ponieważ postępowanie administracyjne, którego dotyczyła skarga, zostało zakończone wydaniem decyzji o jego umorzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § I ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej p.s.a. - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga Wojewody D. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie natomiast do art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie uchwała Rady Powiatu w P. została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że Polski Klubu Ekologiczny Koło w C. nie miał w ogóle legitymacji prawnej do wniesienia skargi - Koło wniosło skargę we własnym imieniu, pomimo że nie posiadało osobowości prawnej, ani też nie miało do tego stosownego upoważnienia. Kwestia legitymacji procesowej Polskiego Klubu Ekologicznego Koło w C. była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 46/05, dotyczącej skargi na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w C.. Ustalono, że zgodnie ze statutem Polskiego Klubu Ekologicznego, Koło Klubu może uzyskać osobowość prawną po wyrażeniu zgody przez Zarząd Okręgu, a w przypadku Koła Samodzielnego - przez Zarząd Główny. W rejestrze stowarzyszeń figuruje jedynie Polski Klub Ekologiczny Okręg D. jako posiadający osobowość prawną, a pod jego nr KRS jako jednostka terenowa zostało wskazane Koło w C.. Wobec braku odrębnej rejestracji Koła w C. w rejestrze stowarzyszeń, a więc nie spełnienia niezbędnej dla uzyskania osobowości prawnej przesłanki nie można było uznać wnoszącego skargę za osobę prawną. Co prawda, zgodnie z art. 37 statutu Polskiego Klubu Ekologicznego, w uzasadnionych wypadkach Zarząd Główny udziela upoważnienia do działania w swoim imieniu, jednakże w przedmiotowej sprawie Koło w C. wniosło skargę we własnym imieniu (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 sierpnia 2005 r., sygn. akt !V SAB/Wr 46/05). Wskazać trzeba, że Rada Powiatu w P. badając zasadność skargi Koła w C. w ogóle nie rozważała legitymacji prawnej podmiotu skarżącego i rozpoznała merytorycznie skargę wniesioną przez podmiot do tego nieuprawniony. W odpowiedzi na skargę przyznała natomiast, że Koło w C. nie było uprawnione do występowania ze skargą i skarga z tego względu podlegała odrzuceniu. Podkreślić również trzeba, że Rada Powiatu w P. nie tylko dopuściła się naruszenia prawa rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot do tego nieuprawniony, ale także w istotny sposób naruszyła prawo rozpoznając tę skargę, pomimo że sama nie miała kompetencji do jej rozpoznania. Zgodnie art. 7 Konstytucji RP każdy organ działa na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż każdy organ z urzędu przestrzega swojej właściwości i rozpatruje skargi tylko w zakresie kompetencji. Artykuł 229 pkt 4 k.p.a. stanowi, iż jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, to organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności starosty jest rada powiatu. Właściwym organem do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań starosty jest więc, co do zasady Rada Powiatu. Jednakże wyłączenie kompetencji Rady Powiatu do rozpatrzenia skargi dotyczącej działań starosty może już nastąpić na podstawie samych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak art. 234 k.p.a. statuuje zasadę, że w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne: 1) skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami Kodeksu; 2) skarga pochodząca od innych osób stanowi materiał, który organ prowadzący postępowanie powinien rozpatrzyć z urzędu. Natomiast art. 236 k.p.a. ostatecznie rozstrzyga właściwość organu powołanego do rozpatrzenia skargi, jeżeli w sprawie toczy się postępowanie administracyjne. W przypadkach określonych w art. 233 i art. 234 organem właściwym do rozpatrzenia skargi jest organ uprawniony do wszczęcia postępowania lub organ, przed którym toczy się postępowanie. Jeśli zatem w przedmiotowej sprawie starosta wszczął i prowadził postępowanie administracyjne w sprawie objętej przedmiotem skargi wniesionej w trybie przepisów k.p.a., to organem właściwym do jej rozpatrzenia był starosta, a nie rada gminy. Na końcu rozważań odnieść się trzeba do kwestii nie uchylenia przez Radę Powiatu w P. uchwały, którą podjęła z istotnym naruszeniem prawa. Nie ma przy tym znaczenia - wbrew twierdzeniom Rady Powiatu w P. - to, że postępowanie w sprawie, której dotyczyła skarga zostało zakończone wydaniem decyzji o jego umorzeniu i dalsze rozpatrywanie prawnych i merytorycznych aspektów skargi Koła w C. stało się bezprzedmiotowe. Skoro Koło w C. nie było uprawnione do wniesienia skargi, to w konsekwencji niedopuszczalne od samego początku było badanie jej zasadności. Rada Powiatu w P. zdając sobie sprawę z popełnionego błędu i przyznając się do niego, powinna była błąd ten naprawić przez podjęcie uchwały uchylającej uchwałę naruszającą w sposób istotny przepisy prawa. Rzeczą niedopuszczalną jest pozostawienie w obrocie prawnym uchwały, która w sposób rażący narusza obowiązujące prawo, mimo świadomości tego stanu rzeczy. Podnieść ponadto trzeba, że od Rady powiatu, jako organu stanowiącego i kontrolnego powiatu należałoby oczekiwać niezbędnej znajomości prawa w zakresie zapewniającym jej prawidłowe funkcjonowanie i wykonywanie obowiązków. W świetle art. 147 § 1 p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalenia. Skoro zatem zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, należało stwierdzić jej nieważność. Z powołanych względów na mocy art. 147 § 1 p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku. W oparciu natomiast o art. 209 p.s.a. orzeczono jak w pkt II wyroku.