III SA/Wr 510/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 października 2010 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności obszarowych na [...] r. oddala skargę. R.P. złożył dnia [...] r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w J. G. wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej do grup upraw podstawowych, płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej) na [...] r. wraz z załącznikami graficznymi. W sekcji [...]. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku zadeklarował działki ewidencyjne o nr [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położone w województwie d., powiat j., gmina J. S., obręb C.. W sekcji [...]. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych, zadeklarował działki rolne [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], zgłoszone do jednolitej płatności obszarowej (JPO) o powierzchni [...] ha, z czego działki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], zadeklarował do płatności zwierzęcej (PZ) jako JPO [...], a działki rolne [...],[...],[...],[...] zgłosił do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) o powierzchni [...]ha. Na wezwanie organu skorygował wniosek poprzez modyfikację danych identyfikacyjnych błędnie zadeklarowanej działki, załączając wyciąg z wykazu zmian danych ewidencyjnych, dotyczących działki ewidencyjnej nr [...]. Wyjaśnił, że działka uległa podziałowi na działki nr [...] (zadeklarowana w korekcie do wniosku), [...],[...]. Kontrola administracyjna krzyżowa wniosku wykazała, że na działkę nr [...] (działka rolna [...] i [...]) wniosek o przyznanie płatności złożył także inny producent rolny. Obu producentów wezwano do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi R. p. wyjaśnił, że sporną działkę sprzedał J. S. jeszcze przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności. Oświadczył, że wykazał tę działkę we wniosku, gdyż był przekonany, że zgodnie z ustaleniami dokonanymi z kupującym działkę [...], wydzierżawi działkę od nabywcy i będzie ją nadal uprawiał. Dodał, że w przypadku gdyby J.S także złożył wniosek o dopłaty z tytułu zakupionej działki i wykazał ją w swoim wniosku, wnosi o możliwość dokonania korekty wniosku z dnia [...] r. poprzez wycofanie go w zakresie dopłat na działkę nr [...]. J. S., który również wnioskował o przyznanie płatności z tytułu posiadania działki nr [...], złożył do akt administracyjnych sprawy akt notarialny z dnia [...] r., dotyczący zakupu działki nr [...] oraz oświadczenie o uprawie gruntów w gospodarstwie przy wsparciu [...]. Przedstawił pisemne oświadczenia [...] osób, które potwierdziły użytkowanie spornej działki przez niego oraz umowę kupna przez ciągnika rolniczego [...] i kosiarki [...]. Organ I instancji skierował sprawę do kontroli na miejscu, w celu potwierdzenia ze stanem faktycznym zgodności zadeklarowanej powierzchni oraz sposobu użytkowania działek rolnych zadeklarowanych we wniosku: w zakresie wzajemnej zgodności oraz w zakresie kwalifikalności powierzchni. Kontrole w dniach [...] i [...] r. nie stwierdziły nieprawidłowości w tym zakresie. Decyzją z dnia [...]r. organ I instancji odmówił stronie przyznania płatności JPO, UPO i PZ oraz nałożył sankcje wieloletnią z tytułu JPO w wysokości [...]zł. Po rozpoznaniu odwołania strony, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., decyzją z dnia [...]r. Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, stwierdził, że warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych reguluje ustawa z dnia [...]r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143 b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 (uchylone rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19.01.2009 r., stosowanym od dnia 1 stycznia 2009 r.), jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Organ podkreślił, że tylko łączne spełnienie przez producenta rolnego wszystkich wymienionych w art. 7 przesłanek ustawowych, stanowi podstawę do ubiegania się o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Organ II instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy wysokość płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności. Gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu (ust. 6). W rozpoznawanej sprawie strona złożyła wniosek o płatność na działkę nr [...]. Z dokonanych przez organ ustaleń wynika, że działka ta nie pozostaje w posiadaniu strony. Nie doszło bowiem do skutecznego zawarcia umowy dzierżawy między stroną a nabywcą tej działki. Także z oświadczeń świadków wynika, że to nabywca był użytkownikiem spornego gruntu. Organ II instancji podkreślił, ze ciążące na skarżącym zobowiązanie ONW na przedmiotowym gruncie nie może stanowić przesłanki do odstąpienia od nałożenia sankcji za przedeklarowanie powierzchni. Nie może też uzasadniać faktu złożenia wniosku na działki, które oczywiście nie są w posiadaniu strony. W żadnym bowiem momencie skarżący nie potwierdził, że użytkował sporną działkę. Podnosił jedynie, że złożył wniosek o dopłaty w celu wypełnienia zobowiązania ONW, a zaistniała sytuacja jest wynikiem nieporozumień na tle finansowym. Organ wyjaśnił, że według art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy uprawniony do płatności jest posiadacz działek rolnych. Artykuł 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) stanowi, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny) jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawniki, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie to stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą. W przypadku posiadania zgodnego z prawem jest ono elementem treści określonego prawa podmiotowego. W nauce prawa przyjęty jest pogląd, że posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu fizycznego elementu władania rzeczą oraz zamiaru władania rzeczą dla siebie. Sam tytuł prawny do gruntu (własność, dzierżawa) nie może stanowić podstawy do uzyskania płatności. Nie musi się on bowiem wiązać z posiadaniem danej działki rolnej, która użytkowana jest zgodnie z normami. W takiej sytuacji poza sferą zainteresowania Agencji powinna pozostawać podstawa prawna wykonywania faktycznego władztwa nad rzeczą. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że według art. 7 ust. 4 ustawy wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości i stawek płatności na 1 ha tej powierzchni. W rozpatrywanej sprawie organ uznał złożony wniosek za nieprawidłowy. Skarżący nie był bowiem posiadaczem wszystkich zadeklarowanych w nim działek. Obligowało to do wyjaśnienia w postępowaniu, kto użytkuje działkę rolną objętą dwoma wnioskami. Nie uprawniało natomiast organów orzekających do rozstrzygnięcia sporu bezprawnego użytkowania działek ewidencyjnych. Skoro więc ustalono w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że skarżący nie był użytkownikiem spornego gruntu, to należało zastosować art. 15 ust. 3 rozporządzenia 796/2004. Stanowi on, że jeśli właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie będą zatwierdzone w odniesieniu do działek rolnych, w przypadku których wykryto nieprawidłowości. Żądanie skarżącego o wycofaniu wniosku w nieprawidłowym zakresie nie mogło być więc uwzględnione. Dalej organ wyjaśnił, z płatności wykluczone zostały powierzchnie: * z działki rolnej [...] - [...]ha; * z działki rolnej [...] - [...]ha; * z działki rolnej [...] - [...]ha; * z działki rolnej [...] - [...]ha. Poziom nieprawidłowości został ustalony w następujący sposób: Procentowa różnica dla płatności (JPO) obliczana jest według wzoru: [(Pow. deklarowana) - (Pow. stwierdzona)]*100) / Pow. stwierdzona, czyli: ([...]ha - [...]ha) * 100)/ [...]ha = [...]% Wysokość sankcji: [...]zł x [...]ha = [...]zł Następnie obliczono procentową różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej wniosku. Wynosiła ona [...]%. Wobec tak stwierdzonych różnic pomiędzy powierzchniami zadeklarowanymi, a stwierdzonymi w wyniku kontroli, organy zobligowane były zastosować art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Przepis ten stanowi, że jeśli różnica między obszarem zadeklarowanym a obszarem stwierdzonym przekracza 50%, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 i 5 rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006. Jeśli niemożliwe jest odliczenie tej kwoty w całości, zgodnie z tym przepisem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, saldo pozostałe do spłaty zostaje anulowane. Organ wyjaśnił, że odstąpienie od zmniejszeń i sankcji możliwe jest jedynie w przypadkach określonych w art. 68 rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Stanowi on, że obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości (ust. 1). Obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 nie mają zastosowania wobec tych części wniosku pomocowego, co do co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub od czasu złożenia zdezaktualizował się, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Informacje podane przez rolnika określone w akapicie pierwszym powodują, że wniosek pomocowy jest dostosowywany do rzeczywistej sytuacji (ust. 2). W rozpatrywanej sprawie organ II instancji stwierdził, iż nie zaszły przesłanki do odstąpienia od zastosowania zmniejszeń płatności. Nie godząc się z decyzją, R.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że prawdą jest, iż zadeklarował we wniosku z dnia [...]r. działkę nr [...], którą wcześniej ([...]r.) sprzedał. Wyjaśnił jednak, że działał w dobrej wierze. Wierzył bowiem, że nabywca działki wyjedzie do A., a on tę działkę na podstawie umowy dzierżawy będzie nadal uprawiał. Wyjaśnił również, że kiedy powziął informację, iż nabywca chce sam uprawiać działkę i nie będzie jej wydzierżawiał, udał się do biura Kierownika Agencji i przedstawił swój problem, oczekując fachowej porady. Zarzucił organom I i II drugiej instancji, że wbrew ciążącemu na nich z mocy art. 9 k.p.a. obowiązkowi, takiej porady mu nie udzielili, co więcej z powodu takie działania organów zmuszony jest obecnie ponosić negatywne finansowe konsekwencje. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa materialnego oraz proceduralnego. Uwzględnienie skargi następuje po stwierdzeniu przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy jest ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143 b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 (uchylone rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., stosowanym od dnia 1 stycznia 2009 r.), jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W rozpatrywanej sprawie należało zatem rozstrzygnąć, czy skarżący spełniał warunki określone w powołanym przepisie w roku [...], odnośnie zadeklarowanych działek, będących przedmiotem dopłat bezpośrednich. Uprawę działki nr [...], zadeklarowaną przez skarżącego, zadeklarował także inny producent rolny. Z uwagi na tę okoliczność w postępowaniu I instancji, zgodnie z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, przeprowadzono kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Czynności te, zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia, doprowadziły do wykrycia nieprawidłowości, także w trybie kontroli krzyżowej, co pozwoliło uniknąć nienależnego wielokrotnego przyznania tej samej pomocy w odniesieniu do [...] r. Sąd oceniając postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie stwierdza, że było ono prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w przepisach szczególnych. Wyjaśniono stan faktyczny sprawy. Organy orzekające oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że okoliczności faktyczne będące podstawą do wydania decyzji zostały udowodnione. Skarżący wziął czynny udział w postępowaniu. Zarówno decyzja I instancji, jak i zaskarżona decyzja II instancji zawierają uzasadnienie faktyczne oraz prawne. W przeprowadzonym postępowaniu dowodowym ustalono bezspornie, że skarżący nie uprawiał w [...] r. działki nr [...]. Podnosił jedynie, że po sprzedaży tej działki zamierzał ją dalej uprawiać na podstawie umowy dzierżawy. Według skarżącego, wynikało to z ustnych ustaleń między stronami. Taka umowa dzierżawy nie została jednak zawarta, a nabywca działki nr [...]uprawiał ją w [...] r. Z powyższego wynika, że skarżący nie spełnił wymogów niezbędnych do uzyskania wnioskowanej płatności bezpośredniej, określonych w powołanym przepisie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia. W sytuacji, gdy zadeklarowana działka nr [...] nie była użytkowana rolniczo przez skarżącego, czyli była przez skarżącego podana nieprawidłowo część powierzchni deklarowanej (różnica przekraczała 50 %), organ właściwie zastosował sankcję wynikającą z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Przepis ten stanowi, że jeśli różnica między obszarem zadeklarowanym a obszarem stwierdzonym przekracza 50%, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 i 5 rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006. Jeśli niemożliwe jest odliczenie tej kwoty w całości zgodnie z tym przepisem, w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, saldo pozostałe do spłaty zostaje anulowane. Według Sądu, organ II instancji trafnie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie było możliwe odstąpienie od zmniejszeń i sankcji, określonych w art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Stanowi on, że obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości (ust. 1). Obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Informacje podane przez rolnika określone w akapicie pierwszym powodują, że wniosek pomocowy jest dostosowywany do rzeczywistej sytuacji (ust. 2). W rozpatrywanej sprawie takie okoliczności nie zaszły. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący został dnia [...]r. powiadomiony o nieprawidłowościach, zaś dopiero w dniu [...]r. złożył wniosek o wycofanie spornej działki. Za niezasadny należy zatem uznać zarzut skarżącego, że organ naruszył w postępowaniu art. 9 k.p.a., nakazujący organowi informować stronę należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby po powzięciu informacji o tym, że nabywca działki nr [...] zamierza ją uprawiać, skarżący udał się do organu I instancji, aby wyjaśnić tę kwestię. Dobra wiara skarżącego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jeśli miała miejsce, może być podnoszone w ewentualnym sporze cywilnoprawnym między skarżącym a nabywcą działki nr [...]. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organy prawidłowo odmówiły skarżącemu przyznania płatności i nałożyły sankcje wynikające z przepisów wspólnotowych. Dokonane zaś przez organ I instancji ich wyliczenie jest zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W skardze nie kwestionowano samego sposobu ich obliczenia. W związku z powyższym na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić skargę.