III SA/Wr 511/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Józef Kremis, Sędzia WSA Maciej Guziński, Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca), , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przekroczenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Przedmiotem skargi T. K. jest postanowienie z dnia [...] r., na mocy którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło przekroczenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] . Starosta Ś. decyzją z dnia [...]r., uwzględniając wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszeniem przepisów ruchu drogowego, skierował T. K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. A,B,C,BE,CE,T. Od powyższej decyzji T. K. wywiódł odwołanie w dniu [...] r. wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie Starosty do wydania decyzji w zakresie skierowania skarżącego na badania kontrolne w zakresie prawa jazdy kategorii B. Postanowieniem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 129 § 2, art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło przekroczenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...]r. T. K. w siedzibie Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Ś. odmówił odbioru przedmiotowej decyzji, co wynika z notatki służbowej, sporządzonej przez pracownika Wydziału Komunikacji, Transportu i Dróg Publicznych. Starosta Ś. ponownie doręczył tę decyzję stronie w dniu [...]r. W dniu [...]r. skarżący nadał w Urzędzie Pocztowym w Ś. odwołanie od decyzji organu I instancji, co wynika z daty stempla pocztowego znajdującego się na kopercie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że zgodnie z art.39 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby. Z art. 42 § 2 kpa wynika, że pisma mogą być doręczane również w lokalu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis art. 46 § 2 kpa reguluje natomiast sytuację, gdy adresat uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, to wtedy doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jego podpisu. Natomiast jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez pocztę lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się do nadawcy z adnotacją o odmowie przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy. W tym przypadku zgodnie z art. 47 § 1 i 2 k.p.a pismo uznaje się za doręczone w dniu odmowy przyjęcia przez adresata. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że odwołujący się odmówił przyjęcia decyzji z dnia [...]r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w dniu [...]r., zatem z tym dniem stosownie do cytowanych przepisów należało uznać, że decyzja została doręczona adresatowi i brak było podstaw do ponownego jej doręczenia. Odwołanie winno zostać wniesione w terminie 14 dni od otrzymania decyzji, o czym strona została pouczona i co wynika z treści art. 129 § 2 kpa, i co winno nastąpić do dnia [...]r. Wniesienie odwołania przez stronę, dlatego zasadne było, na podstawie art. 134 kpa, stwierdzenie przekroczenia terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zarzucając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Podniósł, że decyzja z dnia [...]r. została mu doręczona w dniu [...]r. na spotkaniu ze Starostą Ś., podczas którego decyzja została podpisana osobiście przez Starostę i wręczona mu osobiście. Tym samym odwołanie z dnia [...], nadane na poczcie dnia [...]r. zostało wniesione w ustawowym terminie. Podkreślił również, że w dniu [...]r. stawił się osobiście w Starostwie Powiatowym w związku z otrzymanym wcześniej postanowieniem o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego i z prośbą o osobiste spotkanie ze Starostą celem wypowiedzenia się osobiście w sprawie zgodnie z pouczeniem organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istotne w sprawie jest to, że jak wynika ze sporządzonej notatki służbowej przez pracownika Starostwa Powiatowego w Ś., skarżący w dniu [...]r. odmówił odebrania przedmiotowej decyzji, a więc aktu administracyjnego zawierającego wszystkie niezbędne cechy, w tym podpis osoby uprawnionej do jego wydania. Okoliczność tę należało więc ocenić w oparciu o art. 47 § 1 i 2 k.p.a. i uznać jako doręczone w tym dniu. Ponowne fizyczne przyjęcie decyzji zawierającego podpis Starosty Ś. przez skarżącego w dniu [...]r. nie mogło więc mieć znaczenia dla biegu terminu do złożenia skutecznego środka odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art.1 § 2 tej ustawy /.Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ zwanej dalej w skrócie p.p.s.a) Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia Sądowi Administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowienia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy – art. 145§1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a., jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowieniem postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuację, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Godzi się dodatkowo podkreślić iż stosownie do art. 134§1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy Sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że postanowienie będące przedmiotem skargi narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości – skuteczności doręczenia skarżącemu decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...]r. , a w konsekwencji skuteczności wniesionego odwołania. Skarżący twierdzi, że decyzja ta została doręczona mu osobiście podczas spotkania u Starosty Powiatowego w dniu [...]r., natomiast według Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja została doręczona skutecznie w dniu [...]r. w siedzibie organu administracji publicznej, a to w dniu odmowy przyjęcia decyzji przez adresata. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy, tak więc organ z urzędu dokonuje doręczeń. Czynność doręczania pisma, będąca ze swej natury czynnością materialno-techniczną powodującą skutki prawne przez fakty jest uregulowana bardzo drobiazgowo w kodeksie postępowania administracyjnego. Naruszenie zasady oficjalności doręczeń stanowi wadliwość postępowania w przedmiocie doręczeń. Potwierdzenie doręczenia pisma w formie pokwitowania ma znaczenie dowodowe przy ocenie daty rozpoczęcia lub zakończenia biegu terminu oraz dokonania określonych czynności. Zgodnie z przepisem § 1 art. 42 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, a zgodnie z § 2 pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W doktrynie wyróżnia się ze względów podmiotowych dwa rodzaje doręczenia, a mianowicie doręczenie właściwe oraz zastępcze. Doręczenie pism w trybie określonym w art. 42 k.p.a. z uwagi na to, że pismo adresat odbiera osobiście, jest doręczeniem właściwym. Wszystkie inne formy doręczeń pism osobom fizycznym mają charakter uzupełniający, a ich celem jest przede wszystkim umożliwienie postępowania w przypadku opieszałości lub złej woli adresatów. W postanowieniach art. 42 zawarto unormowanie doręczenia w trybie zwykłym (§ 1) oraz w trybach dodatkowych (§ 2 i 3). Przy doręczeniu pism adresowanych do osób fizycznych w pierwszej kolejności stosuje się podstawową regułę doręczenia właściwego określoną w przepisie § 1, charakter uzupełniający ma postanowienie § 2, normujący możliwość doręczenia wykorzystywaną dodatkowo, natomiast przepis § 3 może mieć zastosowanie w przypadkach wyjątkowych. Przepis art. 42 § 2 dotyczy zarówno organu administracyjnego prowadzącego postępowanie w sprawie, jak i wykonującego niektóre czynności w ramach pomocy prawnej lub też wykonującego uzupełniające czynności postępowania wyjaśniającego na zlecenie organu odwoławczego. Przepisy szczególne, do których odsyła się w art. 42 § 2 muszą wprost wyłączać możliwość dokonywania doręczenia pism w lokalu organu administracyjnego. Brak możliwości doręczenia pism w trybie zwykłym lub dodatkowym powinien być stwierdzony i utrwalony w adnotacji w aktach sprawy, tak samo jak konieczna potrzeba (pilność) doręczenia pisma adresatowi (vide: komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, prof. dr hab. B. Adamiak i prof. dr hab. J. Borkowski, wyd. C.H.Beck Warszawa 2008). Przepis art. 46 k.p.a. reguluje szczegółowo sposób wypełnienia obowiązku pokwitowania odbioru pisma, który wynika z przepisu art. 39 k.p.a. Zgodnie z § 1 art. 46 k.p.a. obierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia, a zgodnie z § 2 jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo i przyczynę braku jej podpisu. Podpis odbiorcy pisma na pokwitowaniu nie stanowi tak istotnego elementu, jak określenie daty doręczenia, z którą związane są różnego rodzaju skutki prawne. Z tego też względu brak podpisu nie pozbawia doręczenia skuteczności, a jedynie wymaga wskazania przyczyny jego braku na pokwitowaniu. Osoba doręczająca pismo działająca w charakterze urzędowym stosowanie do art. 39 k.p.a., sama potwierdza doręczenie i w adnotacji wymienia osobę odbierającą pismo (w przypadku doręczenia właściwego – adresata, a zastępczego – inną osobę) oraz to, czy spotkała się z odmową złożenia podpisu, czy też z przeszkodą w jego złożeniu na pokwitowaniu. Zgodnie z przepisem art. 47 § 1 k.p.a. jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez pocztę lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz adnotacją włącza się do akt sprawy. Natomiast zgodnie z § 2 w przypadkach o których mowa w § 1 uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata. Adresat nie może przez odmowę przyjęcia pisma uchylić się od skutków prawnych doręczenia. Odmowa przyjęcia pisma przez adresata nie tamuje biegu postępowania z uwagi na postanowienia § 2 art. 47 k.p.a. ustanawiającego fikcję doręczenia. Jednakże kontrolę prawidłowości stosowania fikcji doręczenia pisma zapewnia postanowienie art. 47 § 1 zdanie drugie – załączenie do akt zwróconego pisma wraz z adnotacją o odmowie jego przyjęcia. Z adnotacji musi wynikać, że miała miejsce wprost wyrażona przez adresata odmowa przyjęcia pisma. W ocenie Sądu z materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, aby nastąpiło prawidłowe postępowanie organu w przedmiocie doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...]r., w sytuacji odmowy jej przyjęcia przez adresata decyzji. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że notatka urzędowa została sporządzona przez urzędniczkę dopiero w dniu [...]r., a faktyczne doręczenie decyzji nastąpiło również w tym samym dniu. Natomiast w dniu [...]r. urzędniczka nie sporządziła żadnej adnotacji, wzmianki o odmowie przyjęcia korespondencji przez adresata decyzji, ani nie stwierdziła daty doręczenia. Z zapisów sporządzonej notatki wynika, że w dniu [...]. skarżący odmówił przyjęcia decyzji podpisanej z upoważnienia Starosty przez Dyrektora Wydziału Komunikacji Transportu i Dróg Publicznych i zażądał podpisania jej przez Starostę Ś. Oświadczył również, że chce osobiście spotkać się ze Starostą. W związku z niestawieniem się skarżącego w dniu [...]r. urzędniczka przygotowała przedmiotową decyzję w dniu [...]do wysyłki i zaniosła do biura obsługi klienta celem jej wysłania. Bezspornym jest, że w dniu [...] . podczas spotkania skarżącego ze Starostą w siedzibie organu, Starosta Ś. podpisał osobiście decyzję, przyniesioną przez sporządzającą notatkę, a skarżący pokwitował jej odbiór w dniu [...]. na przygotowanym wcześniej do wysyłki zwrotnym potwierdzeniem odbioru pisma. Sąd orzekający nie podziela więc stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w świetle zapisów notatki służbowej sporządzonej przez pracownicę Starostwa Powiatowego, okoliczności doręczenia decyzji należy ocenić w oparciu o art. 47 § 1 i 2 k.p.a. W przedstawionym stanie nie można stwierdzić, tak jak chce tego organ odwoławczy, że doręczenie nastąpiło w dniu [...] . Jak wynika z akt sprawy adnotacja została sporządzona po dniu odmowy przyjęcia pisma i złożona w późniejszym terminie do akt sprawy. Z treści takiej adnotacji musi wynikać, że miała miejsce wprost wyrażona przez adresata odmowa przyjęcia decyzji i stwierdzenia daty doręczenia zastępczego. Takiej adnotacji sporządzonej w dniu [...]r. brak w aktach sprawy. Strona nie może ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań czy też braku konsekwencji w doręczaniu decyzji przez organ administracji. W ocenie Sądu organ odwoławczy błędnie ocenił tryb doręczenia decyzji przez organ administracji. Decyzja została prawidłowo doręczona dopiero w dniu [...]r., a tym samym odwołanie zostało wywiedzione w ustawowym terminie. Doręczenia jest czynnością procesową, z którą wiążą się istotne dla strony postępowania skutki prawne. Gwarancyjny charakter tej instytucji oznacza, że tylko prawidłowe doręczenie, tzn. dokonane zgodnie z zasadami określonymi w ustawie uzależnia skuteczność czynności podejmowanych przez organ. Stąd ocena prawidłowości doręczenia musi mieć charakter pełny i nie może budzić żadnych wątpliwości. Dlatego też postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. stwierdzające przekroczenie terminu do wniesienia odwołania narusza przepisy o postępowaniu w stopniu mogącym mieć wpływ na istotny wynik sprawy, więc postanowienie to należało wyeliminować z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze zaskarżone orzeczenia należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 litera c. ustawy: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzeczono, że akt nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia sądu.