III SA/Wr 512/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant st. insp. sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi M. M.-K. na decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; zwanego poniżej "k.p.a.") oraz w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963; zwana dalej w skrócie "ustawą"), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej – M. M.-K. - o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swą decyzję z dnia [...].02.2017 r. nr [...]. U uzasadnieniu organ podał, że z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia [...].12.2016 r. skarżąca zwróciła się o umorzenie należności tytułu składek, motywując żądanie brakiem możliwości ich opłacenia, z uwagi na trudną sytuację materialną i zdrowotną, okoliczność spłacania kredytu zaciągniętego na zakup niezbędnych rzeczy osobistych, utraconych wskutek pożarów. Po przeprowadzeniu postępowania opisaną wyżej decyzją z dnia [...].02.2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozstrzygnął o odmowie umorzenia należności z tytułu składek Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśniała, że pomimo pobieranej renty rodzinnej nadal prowadzi działalność, w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Nie zgodziła się ze stwierdzeniem Zakładu, iż pobieranie renty rodzinnej umożliwia skuteczną egzekucję i podniosła argument, że egzekwowanie należności pozbawia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Po pożarze domu była zmuszona wziąć kredyt, aby zapewnić sobie minimum egzystencji. Powołała przepis art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazując, że zadłużenie sprzed 5 lat powinno zostać uznane za przedawnione. W oparciu o zgromadzoną dokumentację ZUS ustalił, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą zaklasyfikowaną według nr P.K.D jako pozostała działalność usługowa. Wyjaśnił, że podejmując się prowadzenia działalności gospodarczej, podjęła się zobowiązań, w tym również opłacania składek ubezpieczeniowych. Osoba prowadząca działalność zobowiązana jest do opłacania składek za każdy miesiąc kalendarzowy, w ustawowo określonym terminie. Wskutek niedopełnienia ustawowego obowiązku opłacania składek, na koncie rozliczeniowym powstało zadłużenie, które na dzień złożenia wniosku o umorzenie wynosiło [...] zł (w tym: [...] zł należności głównej, [...] zł odsetek za zwłokę oraz [...] zł kosztów upomnienia). Ponadto w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym konto wykazuje także zadłużenie z tytułu kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł. Obecnie głównym źródłem utrzymania skarżącej jest renta rodzinna w wysokości [...] zł, która po dokonaniu potrąceń komorniczych wynosi [...] zł. Dodatkowym źródłem utrzymania jest przychód z prowadzonej działalności na kwotę miesięczną [...] zł. Gospodarstwo domowe prowadzone jest samodzielnie. Stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem określono na kwotę [...] zł, w tym czynsz [...] zł i gaz [...] zł. Dołączone zostały potwierdzenia dokonania przelewów na rzecz Tauron S.A. na kwotę [...] zł oraz dla Orange Polska S.A. na kwotę [...] zł. Wysokość kosztów leczenia nie została przez skarżącą podana. Posiada nadto i reguluje zobowiązanie z tytułu kredytu w kwocie [...] zł, w ratach po [...] zł miesięcznie. Nie posiada majątku nieruchomego, jest natomiast właścicielką samochodu osobowego rocznik 1999 r. Na podstawie zebranego materiału dowodowego ZUS stwierdził, że nie zachodzi w sprawie całkowita nieściągalność należności według art. 28 ust. 3 pkt 2-6 powołanej ustawy, jednakże biorąc pod uwagę fakt, iż należności dotyczą składek na własne ubezpieczenia skarżącej, ZUS zauważył, że zastosowanie w sprawie znajduje zapis w art. 28 ust. 3a ustawy, wobec czego konieczna jest ocena zgromadzonego materiału dowodowego w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki upoważniające Zakład do umorzenia należności w oparciu o tenże przepis, zgodnie z którym, w uzasadnionych przypadkach, określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), Zakład może umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami, nawet pomimo braku całkowitej nieściągalności należności. W świetle § 3 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzeń powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Odnośnie do przesłanki określonej w par. 3 ust. 1 pkt 1 ZUS ocenił, że analiza zgromadzonej w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego nie dała podstaw do uznania o wystąpieniu nadzwyczajnych okoliczności, o jakich mowa w przywołanym rozporządzeniu. Zaznaczył, że Zakład analizując sytuację materialną pod kątem umorzenia należności, musi kierować się zasadą równego traktowania obywateli. Stąd przyjęta została kwota minimum socjalnego, która dla jednoosobowego gospodarstwa domowego pracowniczego wynosi [...] zł netto, w tym są zawarte koszty na - żywność, eksploatację i wyposażenie mieszkania, edukację, kulturę i rekreację, odzież i obuwie, ochronę zdrowia, higienę osobistą, transport i łączność oraz pozostałe wydatki. Z zestawienia zaś uzyskiwanych dochodów i ponoszonych wydatków, nie wynika aby skarżąca znajdowała się w stanie ubóstwa, czy w takiej sytuacji, w której pomimo ograniczenia wydatków niebędących koniecznymi dla utrzymania, nie posiada środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. W sprawie nie zostały również spełnione warunki określone w par. 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z uwagi na fakt, iż nie zostały wykazane straty materialne poniesione w wyniku zdarzenia nadzwyczajnego. Część zaległości powstała przed pożarami mieszkania. Najstarsze zadłużenie widoczne na koncie rozliczeniowym sięga 2000 roku, natomiast pożary miały miejsce w roku 2010, zatem zdarzenia te nie mogą stanowić przyczyn istnienia aktualnego zadłużenia. Pomimo tych wydarzeń działalność gospodarcza jest nadal prowadzona, wobec czego powoływane okoliczności zdarzeń losowych nie miały bezpośredniego wpływu na możliwość dalszego prowadzenia działalności. W przedmiotowej sprawie, zdaniem ZUS, nie można również stwierdzić wystąpienia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Z przedstawionej dokumentacji nie wynika aby w stosunku do skarżącej została orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Ponadto skarżąca otrzymuje rentę rodzinną, która jest niezależna od stanu zdrowia, a także nadal prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskuje dodatkowy dochód. Nie wykazano zatem, że choroba uniemożliwia uzyskiwanie dochodów pozwalających na opłacenie należności po uwzględnieniu potrąceń. Dalej zauważono, że regulowanie zobowiązań wobec innych wierzycieli, także z tytułu kredytu zaciągniętego na rzecz utraconego mienia, nie może być realizowane kosztem zadłużenia wobec Zakładu. Skoro sytuacja materialna strony skarżącej pozwala na wywiązywanie się z zadłużenia wobec banku, możliwa jest także w ocenie Zakładu ratalna spłata zaległości składkowych, której korzyścią jest oprócz zmniejszonego tempa przyrostu odsetek, także zawieszenie wdrożonego postępowania egzekucyjnego. Odnośnie zaś do zarzutu niezastosowania wobec zaległości przepisów dotyczących przedawnień należności w rozumieniu art. 24 ust. 4 ustawy, Zakład wyjaśnił, iż na podstawie art. 24 ust. 5 przywołanej ustawy bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Mając na uwadze, że wobec przedmiotowych zaległości jest prowadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne w formie zajęć świadczenia rentowego, art. 24 ust. 4 ustawy nie znajduje zastosowania. Skarżąca wywiodła skargę na opisaną ostateczną decyzję administracyjną, zarzucając między innymi wadliwą interpretację przepisów przez ZUS, który w ocenie skarżącej zawsze działa jedynie na swoją korzyść. Podniosła, że ponosi koszty leczenia w wysokości kilkuset złotych miesięcznie, pożary mieszkania winny zostać potraktowane w świetle przepisów jako klęska żywiołowa, zaś przedmiotowe zaległości z tytułu składek uległy przedawnieniu. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub zaskarżonego postanowienia. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit."c"). Należy też dodać, że w myśl art. 134 "p.p.s.a." sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W ocenie Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzut, Sąd stwierdza, że wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Sąd uznał, że wydanie decyzji poprzedziło postępowanie, w którym uchybiono regułom procesowym. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o utrzymaniu w mocy wydanej w pierwszej instancji decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu niezapłaconych składek z ubezpieczenia społecznego. Organ obszernie przeanalizował, czy w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia należności według norm art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (aktualnie – j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1778; przywoływanej dalej w skrócie jako "u.s.u.s") oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Jednakże zważyć trzeba, że zarzuty skarżącej nie były nakierowane wyłącznie na względy majątkowe i zdrowotne i tym samym na zdolność do spłaty zadłużenia. Skarżąca konsekwentnie utrzymuje bowiem, że doszło już do przedawnienia należności i w skardze zarzuca, że organ w zaskarżonej decyzji nie rozpoznał zarzutu dotyczącego przedawnienia należności, który sformułowała na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego. Tymczasem przystępując do załatwienia sprawy w przedmiocie umorzenia, organ winien w pierwszym rzędzie ustalić, czy w rozpoznawanej sprawie istnieje przedmiot postępowania, tj. należność, która może być umarzana. W stanie sprawy było to uzasadnione tym bardziej, że zaległość dotyczy składek za poszczególne okresy, które mogły ulec przedawnieniu, albowiem jak wynika z lektury akt najdawniejsza zaległość ( z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego) dotyczy okresu za wrzesień 2000 roku. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien zatem w pierwszym rzędzie rozpoznać kwestię istnienia zaległości składkowych, czego nie uczynił. Nie odniósł się bowiem do kwestii przedawnienia należności składkowych, zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s., a od tego czasu doszło do kilkakrotnej nowelizacji przepisu art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie przedawnienia. Winno to być w uzasadnieniu decyzji przedmiotem dokładnych ustaleń faktycznych ZUS-u oraz rozważań natury prawnej na tym tle - z uwzględnieniem zmian stanu prawnego w świetle zmian regulacji art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W szczególności organ nie podał, czy w sprawie, wobec zmian stanu prawnego, zastosowanie znajduje 5, czy 10-letni okres przedawnienia, nie wykazał, że bieg terminu przedawnienia został skutecznie zawieszony, a temu ma służyć opisanie - w stosunku do poszczególnych zaległych składek - kiedy i jakiego rodzaju została podjęta pierwsza czynność, która zdaniem organu skutkowała zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. Tymczasem z uzasadnienia decyzji nie wynika żadną miarą, w jakiej dacie w stosunku do strony podjęto skutecznie pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, co ewentualnie stanowiłoby podstawę do stwierdzenia zawieszenia biegu terminu przedawnienia (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.). Sama ogólnikowa konkluzja Zakładu, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wobec przedmiotowych zaległości jest prowadzone skutecznie postępowanie egzekucyjne, nie sanuje tych braków uzasadnienia i nie odpowiada normie art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego, formułującej zasadę przekonywania, albowiem na organie administracji publicznej ciąży powinność wyjaśniania stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Brak takich ustaleń, popartych właściwymi dokumentami w aktach sprawy oznacza, że nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny. Stanowi to naruszenie wynikające z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, której realizacji służy art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W konsekwencji doszło również do uchybienia art. 80, art. 8 k.p.a. w związku z art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 4 i art. 28 u.s.u.s., poprzez niewyjaśnienie kwestii istnienia w sprawie należności, które mogą być przedmiotem umorzenia zgodnie z przepisami u.s.u.s. Przedwczesna jest zatem ocena, czy w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy materialne u.s.u.s., traktujące o umorzeniu należności przypadających z tytułu składek ubezpieczeniowych. Opisane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezsporne bowiem jest, iż kluczowe znaczenie dla przedmiotowego postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego, w tym także w zakresie przedawnienia wymaganych należności. Ponownie rozpatrując sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązany będzie uwzględnić wskazania Sądu, tj. ustalić, czy i w jakim zakresie istnieje przedmiot postępowania – czyli należności, które można ewentualnie umorzyć, rozważając podstawy faktyczne i prawne w aspekcie przedawnienia należności objętych wnioskiem strony skarżącej. Ustalenia organu, poza rozważaniami w uzasadnieniu podejmowanego rozstrzygnięcia, powinny znaleźć stosowne odzwierciedlenie w dokumentacji akt administracyjnych. Co do nieprzedawnionych należności organ ponowi czynności procesowe dotyczące ogólnych aspektów związanych z materialnoprawnymi przesłankami umorzenia, w tym w zakresie ustalenia aktualnego stanu majątkowego oraz sytuacji rodzinnej i zdrowotnej strony skarżącej. Z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.